Det är glädjande att debatten om finansiell rapportering inom offentlig sektor har börjat ta fart. Och för detta nyvunna intresse, som inte enbart fokuserar på företagsekonomiska redovisningsmodeller utan också på nationalekonomiska redovisningsmodeller och kopplingen mellan dessa, får jag nog tacka den finansiella krisen. Den offentliga sektorns återbetalningsmöjlighet tas inte längre för given och det ökade intresset kan vara en direkt konsekvens av att betydande aktörer inom näringslivet har investerat väsentliga belopp i finansiella instrument emitterade av olika offentliga aktörer (länder). Värdet av dessa finansiella instrument har blivit betydelsefullt för många aktörer och hela det finansiella systemet.
Historiskt råder en internationell heterogenitet avseende den offentliga sektorns finansiella rapportering, inte minst i Europa. Inom ramen för den finansiella krisen har denna heterogenitet kommit att utgöra ett problem. Utvecklingen har lett till att EU-kommissionen ska undersöka förutsättningarna för att skapa en mer harmoniserad finansiell rapportering med avseende på medlemsländerna. EU-kommissionens avsikt är att analysera vad olika länder/aktörer anser om en central reglering av den finansiella rapporteringen. Denna typ av harmoniseringsprojekt stöds av många aktörer, till exempel den internationella kapitalmarknaden, EU och FN. Det ligger i finansiärernas intresse att kunna utvärdera låntagares återbetalningskapacitet. För EU handlar det i större utsträckning om att kunna göra bedömningar om den ekonomiska utvecklingen i offentliga verksamheter och jämföra dessa med varandra.
Det finns emellertid ett antal grundläggande ”sanningar” som inverkar på möjligheten att harmonisera finansiell rapportering i offentlig sektor:
Det har aldrig fastslagits vem som är den huvudsakliga användaren av finansiella rapporter.
Det råder en betydande internationell heterogenitet vad avser innehållet i de finansiella rapporterna. Det finns även exempel på en betydande nationell heterogenitet inom den offentliga sektorn vad avser lokal och central offentlig sektor. Av denna anledning kan det vara betydligt svårare att skapa en internationell norm för rapportering i offentlig sektor än för rapportering i företag.
Det finns flera konkurrerande redovisningsmodeller inom offentliga sektorn, en redovisning enligt bokföringsmässiga grunder, en redovisning i enlighet med kassamässiga grunder och innehållet i de så kallade nationalräkenskaperna. Det finns inte heller en tydlig trend angående vilken av dessa redovisningsmodeller som kan komma att bli den dominerande.
Det finns i flera länder egentligen ingen möjlighet att legalitetspröva innehållet i de finansiella rapporterna.
Det finns betydande skillnader vad avser den offentliga sektorns uppbyggnad samt redovisningen på respektive nivåer.
Historiskt har man fokuserat på innehållet i den upprättade budgeten och inte på innehållet i de finansiella rapporterna. I flera länder är det dessutom så att budgetens innehåll baseras på innehållet i en uppsättning redovisningsprinciper medan de finansiella rapporterna baseras på en annan uppsättning redovisningsprinciper.
Det har inte funnits något internationellt normgivande organ som har erhållit en tillräckligt hög acceptans. Återkommande problem är alltså att floran av modeller som används i enskilda länder är omfattande och att det inte finns någon gemensam syn på vad som utgör en bra finansiell rapportering. Internationell normgivning för offentlig sektor bedrivs av International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) i regi av International Federation of Accountants (IFAC).
Det finns alltså ett stort antal frågor som behöver besvaras innan det är möjligt för EU att besluta om en harmonisering avseende finansiell rapportering inom EU. Det är inte lika lätt att reglera den offentliga sektorn med tanke på att sektorns uppbyggnad är så pass olika. Å andra sidan är det möjligt att hävda att en harmonisering skulle leda till lägre transaktionskostnader, inte enbart för de redovisningsskyldiga utan för samhället i stort.
Det ska bli mycket spännande att se om EU vågar föreslå en tydligare reglering.
Pär Falkman är ekonomie doktor och redovisningsspecialist på Ernst & Young.
Pär Falkman skriver i vartannat nummer av Balans.
par.falkman@se.ey.com