Skattenytt nr 12 1992 s. 629

Vadan och varthän? Några skattepolitiska funderingar

1 Skattekatastrofen

Det har sagts många gånger, men det finns ändå anledning att upprepa påståendet: Skatteomläggningen 1990 innebar en revolution. I dag har många glömt utvecklingen under 1970- och 1980-talen. Det var årtionden då marginalskattesatserna var förödande. Arbete premierades inte. Skatterna tog merparten av den ersättning, som utbetalades för extraarbete. Tricksandet sattes i system. Fantasin när det gällde att hitta skattefria förmåner var utan gräns. Skatteupplägg med enda syfte att sänka den beskattningsbara inkomsten presenterades – inte minst stod banker och finansbolag längst fram med sina marknadsstånd. Den som sparade i icke värdesäkra tillgångar ansågs närmast som en finansiell idiot – och var det tyvärr också. Med en inflation som många år översteg 10 % och med en marginalskattesats som även för merparten av inkomsttagarna var mellan 65 och 75 % fick spararen betala rejält för sin dumhet att spara. Med en ränta på 7 % kunde 5 procentenheter försvinna i skatt. Det återstod 9, som skulle täcka den värdeminskning om 10 % som inflationen orsakat.

Men även på företagsbeskattningens område var utvecklingen skrämmande. Arbetsgivaravgifterna steg lavinartat, inte minst genom de olyckliga besluten i mitten på 70-talet, då alla redan införda avgifter, som till viss del låg på de enskilda individerna, höjdes och överfördes på arbetsgivarna. Samtidigt tillkom flera nya avgifter. Många av de nytillkomna avgifterna var dessutom inte avgifter i konstitutionell mening. Avgifter är vederlag för en tjänst eller en vara.

Den som betalar en avgift får någon form av ersättning för avgiften. Här var det inte fråga om avgifter. Det var nya skatter som infördes, även om skattebasen var annorlunda.

Den formella bolagsskattesatsen var utomordentligt hög, men möjligheterna att genom bokslutsdispositioner få ner den beskattningsbara inkomsten praktiskt taget obegränsade. Latenta skatteskulder till väldiga belopp låg i bolagen och expansionen i bolagen skedde på premisser som var helt skatteinriktade. Den verkliga avkastningen på en investering behövde inte vara särskilt hög när alternativet var att annars betala 70 % av beloppet i skatt.

2 Skatteomläggningen 1990

Att skatteomläggningen 1990 gick att politiskt genomföra berodde på att tillräckligt många (med majoritet i riksdagen) var överens om att skattesystemet redan hade brakat samman. Skulle inte samhällsekonomin fullständigt förstöras var det nödvändigt med radikala ändringar.

Vilka var då de ledande målsättningarna bakom reformen? Inkomstskattebasen breddades. Det gällde både individbeskattningen och företagsbeskattningen. Skattesatserna sänktes och därmed blev marginalskatten lägre.

Ökad betydelse fick den indirekta beskattningen. Främst skedde detta genom att skattebasen för mervärdesskatten breddades. Många varor och framförallt tjänster som tidigare varit skattefria blev skattepliktiga.

Även basen för socialavgifter (arbetsgivaravgifter och egenavgifter) breddades. Förmåner som tidigare inte belagts med socialavgifter kom nu att föras in i underlaget. Detta kunde göras utan stora krumbukter i och med att man öppet erkände att det inte var fråga om socialavgifter i vanlig mening utan i stället till väsentliga delar en skatt. Då kunde härunder även föras de arbetsersättningar och de inkomster av näringsverksamhet som inte på något sätt var förmånsgrundande. Det blev samtidigt nödvändigt att bestämma hur stor skattedelen kunde anses vara av den totala avgiften. I dag anser man att betydligt mer än hälften är skatt och ingenting annat. Storleken på skattedelen kan numera utläsas av den skattesats som gäller för den särskilda löneskatten (21,85 %).

Tyngdpunkten försköts således från direkt till indirekt beskattning samtidigt som breddningen av inkomstskattebasen medförde att det inte längre kom att spela samma roll för skattskyldiga vilka typer av inkomster de förvärvade eller vilka kostnader de hade. Det skatterättsliga resultatet borde bli detsamma. För företagen kom även de olika möjligheterna till bokslutsdispositioner att minska i betydelse.

Syftena bakom skatteomläggningen var flera. Många mål ville man uppnå. Ett mycket viktigt sådant var att öka intresset för extraarbete. Frågan om de nya reglerna skulle ha denna effekt var nog den som väckte störst intresse och dominerade debatten.

I dag är det lätt att konstatera att denna fråga inte längre är särskilt aktuell. Det finns alltför mycket av outnyttjade resurser. Arbetslösheten är hög. Samtidigt visar detta att skattepolitiska beslut definitivt inte ensamt påverkar samhällsekonomin. Individers och företags handlande är beroende av många andra faktorer.

Det mest påtagliga beviset på förändringar torde i stället vara den snabba övergången från en låneekonomi till ett markerat ökat intresse för sparande. Under 70- och 80-talen var det lönande att låna. Avdragsrätten för räntor var länge total, inflationen hög och en värdesäker placering lätt att hitta. Det gällde bara att realisera värdestegringen (oftast utan skattebelastning) och sedan med denna ersättning återbetala lånet och behålla överskottet, eventuellt använda det till nya placeringar tillsammans med nya lån.

I dag har bilden totalt förändrats. Inflationen är försvinnande liten, realräntan astronomisk jämfört med normaltillståndet och de värdesäkra placeringarna inte längre där. I stället sjunker värdet på främst fastigheter och aktier i samma takt, ja ofta fortare än det tidigare steg. Och till detta kommer att ränteavdragen visserligen finns kvar, men ack så begränsade.

Vad som är orsak och vad som är verkan är det knappast möjligt att åtminstone så här mitt uppe i krisen ge besked om. Men utan att känna någon större fara för att senare bli belagd med oriktig uppgift vågar jag påstå att skatteomläggningen spelat en viktig roll i den väldiga omställningsprocess som nu pågår från låneekonomi till sparekonomi.

Enligt min mening är det därför inget tvivel om att skatteomläggningen 1990 var nödvändig, och att resultatet blir – åtminstone på litet längre sikt – gott.

Totalt blev dock genom skatteomläggningen skattetrycket inte lägre. Många förblev missnöjda och en del försökte åtminstone åstadkomma olika förändringar i slutskedet av reformarbetet. Men de allra flesta, som uttalar sig om skatteomläggningens betydelse för den svenska ekonomin, är dock överens om att det nuvarande skattesystemet är bättre än det gamla, även om det finns delade meningar om vad som skall anses som ett acceptabelt skattetryck.

3 Vilka faktorer är avgörande för den framtida skattepolitiken?

Vad kan vi förvänta oss av den framtida skattepolitiken? Naturligtvis beror det till viss del på vilka partier som i framtiden kommer att bestämma utformningen. Men jag tror inte, när framtiden skall beskrivas, att skillnaderna under åtminstone de närmaste åren av detta skäl kommer att vara så väsentligt olika att jag skulle vara tvungen att skissa skilda alternativa lösningar.

Jag skall peka på några faktorer som jag tror blir viktiga för den framtida utformningen av skattepolitiken och några målsättningar som det tidigare talats mycket om, men som jag tror kommer att förlora i betydelse framöver. Jag anger dem här inledningsvis kortfattat och beskriver dem senare mer i detalj.

3.1 Allmänt

Den ökade internationaliseringen på olika områden kommer att påverka den framtida skattepolitiken. Denna faktor blir mycket viktig, ja säkert avgörande på flera olika sätt. Ändringar i företagsbeskattningen kan bli nödvändiga för att locka kapital och investeringar till Sverige. Fria kapitalmarknader gör det nödvändigt att harmonisera kapitalinkomstbeskattningen så att inte konkurrensnackdelar för svensk industri och andra svenska investerare blir besvärande. Konsumtionsbeskattningen kan komma att påverkas av de nya förutsättningar som uppkommer genom fri konkurrens på varu- och tjänstemarknaden. Punktskatterna kommer säkert inte om några år att se ut så som de i dag är utformade. Beskattningen av individernas förvärvsinkomster, t.ex. tjänsteinkomster, kan också på olika sätt förändras när människor har rätt att bosätta sig och med sina svenska examina även ta kvalificerade arbeten i andra länder.

Kraven på ökad hänsyn till skatteregler i andra länder blir inte bara betydelsefulla vid ett svenskt medlemskap i den europeiska gemenskapen (EG). Ett medlemskap kommer dock automatiskt att innebära vissa formella krav på lagändringar. Skattereglerna skall ändras så att de överensstämmer med de direktiv som redan antagits av gemenskapen och de nya direktiv som framöver kommer att antas.

Men oavsett om ett svenskt medlemskap blir en realitet är internationaliseringen av ekonomin redan så påtaglig att förändringar i alla händelser blir nödvändiga i skattesystemet, om en framtida positiv utveckling av den svenska ekonomin skall bli en realitet. För välståndsutvecklingen är detta viktigt.

Trycket ökar således utifrån. Harmoniseringen av olika länders skatteregler kommer att bli allt tydligare. Men detta skall naturligtvis inte förringa betydelsen av skattepolitiken som ett medel att uppnå mer ”inhemskt” betonade mål. Att klart ange gränserna mellan svenska och utländska faktorer är dessutom svårt.

Det var karaktäristiskt för det skattesystem som fanns i kraft före skatteomläggningen, att olika icke-fiskala målsättningar byggdes in. Skattereglerna var redskap för att uppnå olika mål inom kulturpolitik, familjepolitik, näringspolitik, regionalpolitik, bostadspolitik m.m. Detta skedde då inte genom generella bestämmelser utan genom specialbestämmelser. Meningen var att med skattereglerna kunna finjustera regelsystemet så att det precisa mål man satt sig för också uppnåddes.

Dessa motiv bakom olika skattebestämmelser var ett viktigt skäl till att skattebasen blev allt smalare. Möjligheterna till skatteplanering ökade. Skattesystemet blev krångligare att administrera och blev betraktat som orättvist. Skattskyldiga såg att andra med samma bruttointäkter kom undan lindrigare, eftersom det fanns olika undantagsbestämmelser som vissa personer men inte alla kunde utnyttja. Motiven bakom särreglerna blev aldrig klart angivna för de skattskyldiga.

Slutligen: Vilket intresse kommer det att finnas att använda skattepolitiken för att påverka inkomst- och förmögenhetsfördelningen? Personligen tror jag att denna målsättning inte framöver kommer att spela samma roll som tidigare. Detta innebär inte att ambitionen att garantera medborgarna en skälig levnadsstandard vid t.ex. sjukdom, arbetslöshet och ålderdom försvinner. Detta sker emellertid via transfereringssystemet.

I det följande kommer jag att beskriva och mer i detalj diskutera de nu nämnda faktorer som alltså i större eller mindre utsträckning kan vara av betydelse för skattepolitikens närmare utveckling och utformning.

3.2 Extern påverkan

Behovet att harmonisera svenska regler med utländska skattesystem blir sannolikt den faktor som framför alla andra kommer att påverka den framtida svenska skattepolitiken.

3.2.1 Företagsbeskattning och kapitalinkomstbeskattning

I första hand är det internationella trycket påtagligt på företagsbeskattningens och på kapitalinkomstbeskattningens område. Och förändringarna kommer inte bara att påverkas av nödvändiga internationaliseringssträvanden för den händelse vi deltar i det europeiska samarbetet som medlem i EG utan även – och då kanske ännu mer – om vi står utanför. Sveriges ekonomi bygger på framgång för några stora svenska företag med utpräglat internationell inriktning. Dessa företag har världen som sin marknad och kan därför självfallet förlägga sin verksamhet var helst det passar. Avgörande är och förblir lönsamhetskalkyler. Samma gäller för utländska investerare. Skall investeringar ske i Sverige måste den svenska företagsbeskattningen och den svenska kapitalinkomstbeskattningen – allt annat lika – vara konkurrenskraftig.

Sverige har i allmänhet inte någon speciell naturlig faktor som utpräglat talar för att investeringar i Sverige skulle vara att föredra. En del drömmer kanske tillbaka till den tid då valutaregleringen möjliggjorde statliga ingrepp utan risk för kapitalflykt. Men den tiden är förbi. Valutareglering skulle i dag vara verkningslös. Det skulle kanske genom den gå att förhindra hastiga valutaströmmar men någon effekt – annat än avskräckande – skulle den inte få på längre sikt.

Under sådana förutsättningar finns det därför anledning att utgå från att den svenska företagsbeskattningen måste vara konkurrenskraftig i en internationell jämförelse. Det är den i dag och så kommer den sannolikt att förbli.

Det är viktigt att utländska investerare förstår de svenska skattebestämmelserna. De regler, som därför är artfrämmande, har ingen plats om inte mycket starka skäl talar för dem. Reglerna om skatteutjämningsreserven (surven) är sådana vilkas berättigande av detta skäl kan ifrågasättas. Förslaget i betänkandet Fortsatt reformering av företagsbeskattningen (SOU 1992:67) att slopa surven och i stället sänka skattesatsen är därför välkommet. Utländska investerare har, det är jag övertygad om, betydligt lättare att se fördelarna med en sänkt skattesats om 5 procentenheter än att förstå innebörden av surven och de skattelättnader som är kopplade till den. Av samma anledning – dvs. en varning för artfrämmande institut – finns det enligt min mening skäl att ifrågasätta periodiseringsfonderna som främst Industriförbundet ihärdigt har arbetat för under senaste tiden. Dessa fonder är skattemodeller, som utomlands är okända. Detsamma gäller den metod med nuvärdeavskrivningar som Industriförbundet också har förespråkat.

Förlustutjämning carry back har utomlands blivit vanligare och det finns skäl anta att denna metod kommer att införas i Sverige. Inte minst om surven försvinner kommer det att vara mycket som talar för att svenska bolag och andra näringsidkare inte endast skall ha rätt att föra sina underskott för kvittning mot kommande intäkter utan även medge dem rätt att utnyttja underskotten mot de beskattade inkomster som uppkommit under de närmast föregående åren.

En annan viktig fråga i en fri kapitalmarknad är beskattningen av kapitalinkomster. Ett positivt investeringsklimat kräver inte bara fördelaktiga regler vid beskattningen av företag utan även konkurrenskraftiga skatteregler för investerare avseende mottagen kapitalinkomst (inkl reavinster). I dag finns här en skillnad mellan reglerna i Sverige och bestämmelser utomlands. I många viktiga kapitalexporterande länder finns regler som är betydligt mer fördelaktiga, inte minst när det gäller beskattningen av reavinster. Eftersom vi måste räkna med att konkurrensen på stora marknader är total, kommer naturligtvis, återigen allt annat lika, den att få den fördelaktigaste investeringskalkylen som har det minsta skatteavbräcket. Här skall då inräknas bolagsskatten och kapitalinkomstskatten. Bolagsskatten är i allmänhet densamma för alla investerare som bestämmer sig för att investera i samma land. Den får då bäst utgångsläge som blir beskattad i senare led i ett land med låg kapitalinkomstbeskattning.

Här finns det anledning att ställa frågan, hur angelägen en ändring är. Kan den nuvarande svenska kapitalinkomstbeskattningen accepteras länge till? Påverkar inte reglerna redan nu investeringsviljan? Kan svenska investerare klara konkurrensen? Skälet till att kraven på en harmonisering (dvs. sänkning av kapitalinkomstbeskattningen) inte är högljuddare står sannolikt att finna i konsekvenserna av den svenska dubbelbeskattningen av aktiebolagsinkomster. Hemtagning av avkastning på en investering gjord av en svensk juridisk person kan i allmänhet ske utan stora skatteavbränningar i Sverige. Utdelning till det svenska bolaget är i allmänhet ej skattepliktig inkomst. Detta gäller oftast och oavsett om utdelningen kommer från Sverige eller från utlandet. Så länge vinsterna stannar kvar i bolagssektorn är därför skatteavbränningarna små, om ens några.

Det är först när fysiska personer tillförs vinster som beskattning i kapitalinkomstledet verkligen aktualiseras. Det verkar från svensk sida inte ha funnits tillräckligt intresse att i dessa fall skapa goda förutsättningar för investeringar och att medverka till att den svenska kapitalinkomstskatten blir mer samstämd med motsvarande skatter utomlands. Förmodligen kan denna inställning ha varit föranledd av att investeringar av fysiska personer inte ansetts ha haft tillräcklig betydelse för investeringsvolymen i Sverige. I Sverige har investeringar till viktig del gjorts av bolag, ofta med obeskattade medel.

Genom skatteomläggningen minskade radikalt den inlåsning som genom dubbelbeskattningen sker. (Jag bortser då från de särregler i mindre aktiebolag som tillkommit för att beskatta aktieägarnas egna arbetsinsatser i bolaget.) Men ser vi på beskattningen av eget kapital, är det helt visst fortfarande fråga om en dubbelbeskattning men skattesatserna är dock helt andra än tidigare. Med en bolagsskatt på 30 % och en kapitalinkomstskatt på 30 % blir kvar efter skatt sammanlagt 49 % av den ursprungliga ej beskattade inkomsten i aktiebolaget.

Men dubbelbeskattningen har i västeuropeiska länder till stora delar försvunnit eller åtminstone kraftigt reducerats. Och det finns anledning anta, att utvecklingen går dithän även i Sverige. Det är trots allt först då som kraven på utdelningar kan öka från aktieägarna utan att skatteargument mot utdelning kan resas. Skälet till att enkelbeskattning i utlandet införts är naturligtvis främst det, att den ger de enskilda aktieägarna bättre möjlighet att bestämma vad som bör göras med de genererade vinstmedlen i bolaget. Finns det anledning att reinvestera dem, är det aktieägarens sak att själv avgöra, ifall investeringen skall ske i det företag, där vinsten genererats, eller på annat sätt.

Det kan här framhållas, att de länder som infört en fullständig eller partiell enkelbeskattning behållit dessa regler. Detta talar för att de fördelar, som bedömdes föreligga och som man ville uppnå genom regelskiftet, åtminstone i huvudsak infriats.

Företagsskattekommittén, som i månadsskiftet juni/juli 1992 lade fram det tidigare nämnda betänkandet Fortsatt reformering av företagsbeskattningen (SOU 1992:67), har som kvarvarande uppgift att söka finna en modell för enkelbeskattning eller åtminstone en lindrigare dubbelbeskattning än den som i dag blir resultatet av Annell-avdraget. Ett sådant förslag kommer säkert, när det presenteras, att bli ett viktigt debattämne. Jag är av den uppfattningen, att Sverige kommer att få regler som blir mer likartade dem som finns ute i Europa. Dessutom menar jag att detta skulle vara en viktig och positiv förändring.

3.2.2 Individbeskattning

Förr eller senare kommer i ökad omfattning jämförelser att göras mellan svenska och utländska regler avseende individbeskattningen. Språkbarriärer bryts. En utbildning som är behörighetsgrundande i ett land kommer i ökad utsträckning att accepteras i andra länder. Detta kommer att innebära att många inte längre automatiskt kommer att känna sig bundna till det egna landet utan kommer åtminstone under perioder att ta arbete i annat land. När detta val skall göras kommer skatteaspekter att spela en viktig roll, eftersom den ekonomiska ersättningen inte bedöms före utan efter skatt. Det är viktigt att de välutbildade yngre människor det här är fråga om kan behållas i Sverige, som dessutom troligen har kostat på dem stora summor för utbildning.

Det blir svårt att säga när dessa spörsmål på allvar dyker upp i den skatterättsliga debatten. Men jag är, som jag nyss framhöll, säker på att de kommer. Detta behöver inte betyda att krav på kraftiga sänkningar av den svenska inkomstskatten framförs. Att utländska skatteregler i högre grad blir måttstock kan även få betydelse som motargument, när krav ställs på högre skattesatser. En sak är helt klart – att återgå till de extrema marginalskattesatser som gällde fram till slutet av 80-talet är definitivt omöjligt.

3.2.3 Mervärdesskatten

I vilken utsträckning den svenska mervärdesskatten måste harmoniseras med utländska skatteregler råder det delade meningar om. Det gäller här dock att komma ihåg att en harmonisering i detta sammanhang kan ske på olika sätt.

En med andra länder mer likartad skattebas har vi i många hänseenden redan åstadkommit. Vid skatteomläggningen 1990, som ju innebar en basbreddning avseende momsen, var en av målsättningarna att söka en bättre överensstämmelse med de regler som fanns i EG-länderna och som utformats främst efter det sjätte mervärdesskattedirektivet.

Diskussionen gäller nu främst en harmonisering av skattesatsen med övriga länder i Europa, dvs. i realiteten en diskussion om sänkning av skattesatsen. Denna fråga är betydligt mer kontroversiell. I och för sig kunde man tycka att detta skulle vara lätt att nå enighet om. Mervärdesskatten är regressiv, om vi ser till skattens effekter på människors disponibla inkomst. Skatten drabbar konsumtion men inte sparande. Vid det enkla och självklara antagandet att sparandet ökar vid stigande inkomst, blir effekten att skatten tar en större del hos personer med liten inkomst. När skatten infördes i slutet av 50-talet var denna effekt av skatten en mycket betydelsefull fråga, trots att skattesatsen då endast var 4 %. (Det var då fråga om en allmän varuskatt, men skatteeffekten var i detta avseende densamma.) I dag är den generella momsskattesatsen 25 %, men någon egentlig debatt om skattens regressiva karaktär existerar knappast. Detta visar tydligt hur tiderna fullständigt har förändrats och att andra målsättningar dominerar. I dag krävs det till varje pris skatteintäkter. Och momsen är en utmärkt skatteform för detta ändamål.

De som menar att den svenska momsskattesatsen borde sänkas talar om faran med alltför hög skattesats i Sverige jämfört med andra länder, som tillhör samma fria varu- och tjänstemarknad. Det kan dock diskuteras i vilken utsträckning som konsumtionsmönstret förändras, då olika skattesatser gäller. Skillnader innebär naturligtvis ökad gränshandel. Individer kan komma att handla där priset är lägst. Men skillnader i priset kan bero på många andra faktorer än just en skillnad på några procentenheter i momsskattesats. Det är t.o.m. knappast troligt att en skillnad i pris mellan två länder ens till nämnvärd del beror på just olika skattesatser. Finns det en påtaglig prisskillnad är det andra faktorer som åstadkommit denna skillnad. Dessutom är det så att inte endast priset avgör valet för konsumenterna. Åtminstone bör detta stämma när det gäller köp av märkesvaror. Ett lägre pris utomlands förutsätter även att den vinst som individen gör kompenserar transportkostnaden och den nackdel det otvivelaktigt innebär att inte handla i en bekant omgivning. Det sistnämnda skall inte underskattas.

Priset avgör inte alltid. Människor är i detta hänseende inte rationella. Detta är skälet till att kvartersbutiker och specialaffärer kunnat överleva och att inte stormarknaderna tagit alla kunder. Enligt min mening har de i debatten som framhävt oron med gränshandeln överdrivit problemet. Det må vara att det kan bli ett problem när det gäller basvaror och andra standardvaror. Hit hör livsmedel i allmänhet eller andra varor där kvaliteten sannolikt ofta är densamma varhelst man handlar. Det är på detta område vi ser att gränshandeln kunnat utvecklas i Norden. Men när det gäller dyrare märkesvaror drar sig säkert många för att lämna sina invanda köpkanaler.

Jag tror att den svenska mervärdesskattesatsen kommer att befinna sig på en mycket hög nivå under lång tid framöver. Så länge som behovet av skatteintäkter är stort, kommer skattesänkningar på detta område att ha låg prioritet. Det visar sig också att det försök som funnits att ha en differentierad momsskattesats redan efter ett år till väsentlig del återtagits.

För industrin är det dessutom i stort betydelselöst vilken momsskattesats som gäller, eftersom systemet med ingående och utgående mervärdesskatt gör att skatten kan vältras över på konsumenten. Och det är industrins behov som kommer att prioriteras under lång tid framöver.

3.2.4 Socialavgifter

En fråga som sannolikt kommer att öka i betydelse framöver är regleringen kring socialavgifterna. Som jag tidigare framhållit är arbetsgivaravgifterna till väsentlig del en skatt. Huvudsakligen övervältras de åtminstone på längre sikt på de anställda. Detta gäller både avgifts- och skattedelen. Arbetsgivaravgifterna (och egenavgifterna) är en viktig del av företagens kostnader. Konkurrensen inom allt större frihandelsområden kommer att göra kostnadsnedskärningar betydelsefulla. I detta avseende spelar socialavgifterna en stor roll. Härvid är det viktigt att särskilt de delar som är rena skatter noga övervägs.

Nu kan mot detta invändas att eftersom arbetsgivaravgifterna övervältras på de anställda påverkar de inte företagens kostnadsläge. Högre avgifter bör resultera i lägre löner. Nu är det emellertid knappast så enkelt. Den svenska lönemarknaden har inte fungerat på så sätt att avgörande för lönebildningen i ett kort perspektiv har varit företagens kostnader. Främst genom centrala och förbundsvisa avtalsförhandlingar har andra faktorer åtminstone i lika hög grad varit avgörande. Det är angeläget att frågor om socialavgifterna får den uppmärksamhet de förtjänar. Till vilka ändamål skall dessa avgifter/skatter gå? Skall de uttas hos arbetsgivarna eller hos individerna?

3.2.5 Övrigt

När jag beskriver behovet av harmonisering finns det anledning att kort beröra en annan fråga. Det är inte uteslutet att en fri kapitalmarknad kan medföra att det kommer att finnas ökat intresse i länder för att erbjuda skattemässiga fördelar. Man kommer helt enkelt att försöka göra reglerna så attraktiva som möjligt för investerare. Denna tävling länder emellan finns redan i viss mån särskilt uttalat av en del småstater, som också huvudsakligen lever på inkomster från frimärksutgivning och från stämpelskatter betalda av där registrerade bolag. Detta är naturligtvis irriterande för andra. Särskilt besvärande är de låga skatterna när det är fråga om länder, som inte utan vidare kan avvisas som rena bananrepubliker, utan länder med vilka det även förekommer stort och viktigt handelsutbyte men som ändå har skatteregler, vilkas huvudsyfte det är att locka till sig holdingbolag.

Det problem jag här skisserade kommer säkert att öka i framtiden och inte minst bli en viktig fråga inom EG. Liksom EG genom olika åtgärder har lyckats skapa en konkurrensvänlig miljö inom gemenskapen är det här angeläget att hindra en fullständigt fri och ohämmad konkurrens mellan medlemsländerna om investeringar. Ett medlemskap är av denna anledning av betydelse, eftersom ett medlemskap för svenskt vidkommande skulle ge oss bättre möjligheter att påverka beslut i dessa även för Sverige viktiga frågor.

3.3 Inkomst- och förmögenhetsfördelning. Proportionerna mellan direkta och indirekta skatter

De direkta skatterna ansågs under många år vara effektiva instrument för att åstadkomma en omfördelning av inkomster och förmögenheter. Många menade att det inte var möjligt att nå en tillräcklig likformighet av lönestrukturen på arbetsmarknaden. Transfereringssystemet var inte heller tillräckligt för att nå en tillfredsställande omfördelning. Genom transfereringar kunde man inte kapa ”topparna”. Härvid spelade det ofta mindre roll att statistiken klart kunde visa att höga marginalskattesatser inte hade någon egentlig betydelse för de offentliga intäkterna. Många ansåg höga marginalskatter vara en principfråga. Systemet fick t.o.m. kosta pengar i form av minskade skatteintäkter.

Ett system som byggde på dessa principer måste skatteomläggningen 1990 anses ha slutligt knäckt. Redan innan dess hade ansatser gjorts och marginalskattesatserna hade börjat att sänkas, men det var ändå först genom de överenskommelser som föregick skatteomläggningen som en politisk majoritet insåg att det inte var någon mening med ett system som byggde på marginalskattesatser, som inte fanns någon annanstans. Det talades om ett perverst system, även av dem som under årtiondena dessförinnan hade hävdat dessa principer om marginalskatternas välsignelsebringande effekter och varit de ledande att bygga upp dem.

Det visade sig att marginalskatterna huvudsakligen hade fått till effekt att medborgarnas status som skattesubjekt överskuggade mycket i deras vardag. Det gällde att hitta kryphål i skattereglerna. En kostnad blev i folkmedvetandet en intäkt, bara den var avdragsgill. Alla skattefria förmåner skulle utnyttjas, oavsett om man var intresserad av vad det egentligen var man erbjöds.

Det finns skäl anta, åtminstone så länge alla tidigare dåliga erfarenheter lever kvar i minnet, att stor försiktighet kommer att iakttas, när det gäller att höja skattesatserna på den direkta beskattningens område.

Detta bör innebära att marginalskatterna inte kommer att bli högre än vad de är redan i dag. Visserligen kommer det säkert att finnas ett politiskt tryck för högre marginalskatter, men denna uppfattning kommer med stor sannolikhet ändå inte att få annat än marginellt genomslag i den förda skattepolitiken.

Som jag tidigare nämnt i avsnittet om harmonisering med utländska skatteregler finns här en annan viktig faktor, som också talar för åtminstone oförändrade marginalskattesatser. Behovet och nödvändigheten av internationell harmonisering leder till att skattesatser som i ett internationellt perspektiv framstår som extrema inte är möjliga att införa.

Effekten av detta bör bli att progressiva skatter i stort sett försvinner från det svenska skattesystemet. Inkomstskatter betalas av alla i förhållande till deras inkomst. Men om skatterna är huvudsakligen proportionella finns det säkerligen i allt större utsträckning också intresse att i stället för direkta skatter använda indirekta skatter.

Redan genom skatteomläggningen är det ingen tvekan om att de indirekta skatterna vann i betydelse på bekostnad av de direkta. Breddningen av basen för mervärdesskatten med resultat att tjänster och varor, som tidigare varit skattefria, blev skattepliktiga var härvidlag betydelsefull. Men även genom andra lagändringar har de indirekta skatterna fått ökad betydelse.

Tillkomsten av den särskilda löneskatten (samtidigt som det gjordes helt klart att stora delar av arbetsgivaravgiften är en skatt och ingenting annat) är ett väsentligt element i den påtagliga inriktningen mot indirekta skatter. Härigenom har det också klarare markerats, att beskattningen av arbetsersättning inte alls är begränsad till inkomstskatten (den kommunala och den statliga). Det är inte en fullständig uppgift, när de svenska skattesatserna på förvärvsinkomster anges till 30 resp 50 %. Det vore rimligt att både den särskilda löneskatten och skattedelen i arbetsgivaravgiften beaktades.

Fortsätter vi att granska de indirekta skatterna är det lätt att finna även andra som sannolikt också kommer att öka i betydelse. Nya punktskatter av olika slag har tillkommit under senare år. Vi har också de gamla skatter som vi vant oss vid och kommit att mer eller mindre motvilligt acceptera. Skatt på sprit och tobak har vi t.ex. levt med så länge att få människor torde ha principiella invändningar mot den. Men tänker vi efter kan det finnas argument mot att låta våra laster vara föremål för skatteuttag. Legalisera narkotika och inför en statlig skatt på giftet. Ett förslag av detta slag skulle väcka en stormflod av protester. Och visst vore det skevt. Jag tror inte heller att det blir aktuellt framöver. I viss utsträckning är detta ändå vad som skett med sprit och tobak. Sprit och tobak tror jag totalt sett kostar mer lidande än narkotika och är för samhället ekonomiskt mer betungande, även om det samlade eländet hos några enskilda individer är större vid missbruk av narkotika. Det förefaller emellertid vara så att en legalisering av missbruk omedelbart ger en frisedel att beskatta varan i fråga. Ursäkta sig kan man dessutom genom att framhålla att sådana skatter finns i alla länder.

Sprit- och tobaksskatter har regelbundet höjts. Däremot är det lätt att visa att dessa skatter inte stigit realt utan endast ungefärligen följt penningvärdets fall.

Det stora intresset just nu verkar emellertid ha riktats mot andra områden. Sedan någon tid tillbaka har vi på energi- och miljöområdet kunnat se nya typer av skatter. Två skatter som vi med största sannolikhet kommer att få höra mer om i framtiden är koldioxidskatten och svavelskatten. Det är säkert så att miljöskatter kan spela en betydelsefull roll för företag och individer i deras val av olika energialternativ. Det finns också anledning anta att just denna metod, nämligen att lägga skatten på tillverkningsmetoder som är mindre lämpliga för miljön och därigenom ge skatten karaktär av en positiv åtgärd, sannolikt i framtiden blir allt vanligare. Men vi skall samtidigt vara medvetna om att ju bättre effekt skatterna har på medborgarnas val av energialternativ, desto mindre skatteintäkter kommer de att ge. Och då kommer nya skattekällor att krävas, om behovet av skatteintäkter förblir oförändrat.

3.4 Neutralitet i beskattningen

Det finns ingen anledning att här försöka definiera uttrycket neutralitet i beskattningen, eftersom det förekommer i så många skiftande sammanhang. Men några frågor, som ryms inom begreppet vill jag ta upp, eftersom jag tror, att de kommer att vara en del av den fortsatta skattepolitiska debatten.

Som tidigare nämnts har skatteomläggningen inneburit att skattebaserna breddats. Detta är enligt min mening en synnerligen viktig del av skatteomläggningen, inte bara från praktisk utan även från principiell synpunkt. En basbreddning kan sägas vara sprungen från en önskan om ökad neutralitet. Det skall inte spela någon roll för den skattskyldige vilken typ av inkomst han förvärvar. Beskattningen skall i största möjliga mån bli densamma. Detta gäller individbeskattningen. Inte minst blev denna målsättning tydlig genom de ändrade reglerna om traktamentsbeskattning samt de nya reglerna om s.k. fringe benefits.

Samma idé om neutralitet har varit vägledande, när det gäller beskattningen av varor och tjänster. Antalet undantag i mervärdesskatten skall vara så litet som möjligt. Även i företagsbeskattningen gäller detsamma. Möjliga bokslutsdispositioner skall minskas, eftersom reglerna om fondavsättningar, nedskrivningar m.m. måste utformas så att de kan utnyttjas olika mycket av olika typer av företagare. Det går inte att göra särregler neutrala. Det ligger i själva innebörden av en särregel.

Ett starkt skäl till att basbreddning skedde bör ha varit detta. De olika undantag i skattelagstiftningen som fått till effekt att skattebasen blev så smal motiverades på olika sätt. Det fanns bakom många av skälen ett syfte, nämligen att gagna ett eller annat icke-fiskalt mål. Ser vi t.ex. på investeringsfonderna var syftet med dessa att utjämna konjunktursvängningarna. Under goda tider med höga vinster skulle företagen kunna avsätta till fonderna (samtidigt som ett visst belopp inbetalades till räntefritt konto på riksbanken) och därigenom få avdrag för det avsatta beloppet. Under sämre tider skulle sedan de avsatta beloppen kunna utnyttjas till investeringar och företagen skulle tillåtas att göra direktavskrivningar. Under 1980-talet blev det om inte förr tydligt att investeringsfonderna inte kom att tjäna detta konjunkturutjämnande syfte. I stället blev fonderna mer att ses som en möjlighet för främst storföretag med goda förbindelser till finansdepartementet och med stor betydelse för sysselsättningen att kunna direktavskriva investeringar, som gjordes med regeringens goda minne. Investeringsfonderna blev närmast ett styrinstrument. De användes för att klara lokala sysselsättningskriser (t.ex. SAAB i Malmö och Volvo i Uddevalla) med vad vi nu kan se förfärande resultat i form av kapitalförstöring.

Just nu är säkert den allmänna uppfattningen att icke-fiskala hänsyn inte hör hemma i skattelagstiftningen. Behovet av att skydda skattebaserna är stort. Men samtidigt gäller det att vara uppmärksam på de försök som görs att få till stånd ändringar och noga granska de förslag till undantag från allmänna regler som inte sällan kommer upp som förslag i propositioner och motioner. Det är genom att få igenom särregler, som en politiker agerar som den gode givaren. Eftersom det ligger i politikens natur, att egna väljargruppers intressen skall tillgodoses (varvid den allmänna samhällsekonomins väl och ve får träda tillbaka) blir det utomordentligt viktigt att alla försök att erodera skattebasen noggrant granskas. Var gång ett förslag förs fram är det nödvändigt att ställa frågorna: Kan syftet med den föreslagna ändringen i skattelagstiftningen uppnås på annat sätt? Om förslaget accepteras, varifrån skall pengarna tas? Ett undantag, som ju leder till mindre skatteintäkter, innebär, om behovet av skatteintäkter fortfarande är detsamma, att de måste tas från annat håll.

Före skatteomläggningen var skattebaserna smala. Genom skatteomläggningen breddades baserna rejält. Efter skatteomläggningen har nya förslag framförts med syfte att införa undantag och med effekt att baserna eroderas. Pessimisten kan naturligtvis framför sig se alla de problem som tidigare fanns och som återigen skulle kunna dyka upp i framtiden. Jag hoppas att det är möjligt att hålla emot, men det kommer att kräva stora ansträngningar.

Ett exempel på en föreslagen särregel kan hämtas från det ovan i några sammanhang nämnda betänkandet Fortsatt reformering av företagsbeskattningen (SOU 1992:67). Under vissa förutsättningar skall skattskyldig ha rätt att kvitta underskott i aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst. Bestämmelsen kommer, om den blir lag, att bryta mot den klara huvudregeln att underskott i förvärvskälla endast får kvittas mot överskott i samma förvärvskälla, såvida inte förvärvskällan läggs ned. Bestämmelsen blir en särregel, som komplicerar skattesystemet. Det finns inget underlag, som pekar på att den skulle ge positiva ekonomiska effekter, som uppväger nackdelarna.

Jag är här angelägen att framhålla, för att undvika missförstånd, att en bred skattebas inte har någonting att göra med ett högt skattetryck. Den är i stället ett uttryck för mer neutrala skatteregler.

Jag vill stanna vid ytterligare en fråga, som under senare tid diskuterats och där diskussionen om neutralitet varit intensiv. Det gäller diskussionen om beskattning av enskilda näringsidkare. I slutet av 1991 offentliggjordes ett förslag till nya regler på detta område, Neutral företagsbeskattning (SOU 1991:100). Målsättningen vid skatteomläggningen var att skapa i görligaste mån neutrala skattebaser. Ansträngningarna lyckades, som jag framhållit, till stora delar. Avsikten var dessutom att skapa likartade regler för alla näringsidkare. Val av företagsform skulle inte behöva ske från skatterättsliga utgångspunkter. För utredningsmannen, som lade fram det nyss nämnda betänkandet, var målsättningen att hitta regler för enskilda näringsidkare, som bättre överensstämde med de regler som gällde för de företagare som hade valt att driva sin rörelse i aktiebolagsform. Allmänt sett har den allmänna uppfattningen varit den, som t.ex framkommit i de flesta av remissyttrandena på betänkandet, att han lyckats väl i denna grundläggande fråga. Kritik har dock understundom riktats mot att förslaget är tekniskt komplicerat i vissa delar.

Även om förslaget, som tycks till väsentliga delar ha accepterats av den nuvarande regeringen, lades åt sidan i samband med krisuppgörelserna med socialdemokraterna i september 1992, finns det all anledning anta att en proposition byggd på förslaget kommer att föreläggas riksdagen under 1993.

Alla är överens om betydelsen av småföretag. Samtidigt förefaller det vara få frågor, åtminstone på företagsbeskattningens område, som är så politiskt inflammerade. Skälet härtill är nog detta. Småföretagare står mitt emellan löntagare och aktiebolag i skattehänseende. De är näringsidkare, men de uppträder själva som skattskyldiga och inte genom bolag. En del vill därför att de skall beskattas som löntagare, medan andra tycker att de skall behandlas i skattehänseende på samma sätt som aktiebolag.

4 Avslutning

Det finns en fråga som jag inte närmare tagit upp till diskussion ovan, men som kanske är den mest centrala. Vilken skattekvot kan vi räkna med i framtiden? Kommer vi, i förhållande till BNP, att ha skatter och avgifter som överstiger eller understiger 50 %. Det är ofta spekulationer om detta som dominerar debatten.

Enligt min mening är det dock en förenklad debatt som förs, när man ger intryck av att procenttal skulle kunna ge svar på de komplicerade förhållanden som ligger bakom uträkningarna. Först och främst beror det på vilka skatter och avgifter man tar med vid beräkningarna. Vi måste hålla i minnet att det finns många delar av den offentliga sektorn, som utomlands ligger utanför denna, men som ändå genom praktiskt taget tvingande avgifter påverkar den disponibla inkomsten för hushållen. Stora delar av pensionssystemet t.ex. ingår i Sverige i den offentliga sektorn. Därom må man tycka vad man vill, men det skall uppmärksammas när beräkningar görs. Utomlands förekommer det ofta att arbetsgivarna står för pensionspremierna. Löntagarna ser inte heller där beloppen. I just detta avseende är skillnaden mellan skatt och innehållen pensionspremie liten. Vad jag nu sagt har också inte sällan relevans på sjukvårds- och sjukpenningssystemen. Privata sjukförsäkringar är ofta utomlands en del av de nödvändiga utgifterna, inte sällan direkt betalda av arbetsgivaren.

Förändringar i den offentliga sektorns utseende kan därför få mycket stort utslag, när det gäller att beräkna skattekvoten, även om en sådan förändring inte får till resultat att de reellt disponibla inkomsterna i hushållen ökar.

Jag tror däremot att den reella minskningen av skattetrycket, dvs. om vi bortser från det slag av förändringar jag nyss exemplifierade, blir mycket blygsam. Erfarenheterna utomlands visar att det är svårt att minska skattetrycket. Vi måste nog räkna med att under överskådlig tid vara i skatteligans topp.

Så till sist en brasklapp: Septemberuppgörelserna mellan regeringen och socialdemokraterna visar att mycket kan ställas på ända. Börjar det storma i ekonomiskt hänseende, kan kastvindarna i skattepolitiken leda oss vart som helst.

Nils Mattsson

Nils Mattsson är professor vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet.

För erfarna

Välkommen! Hos oss hittar du alla ekonomiska regelverk du behöver samlat på en enda digital plats. Fördjupa dig i allt från EU-rätt till självreglering, tidskrifter eller använd Rättserien där experter guidar dig till snabba svar.
  • Regler

    Här hittar du uppdaterat rättsligt material inom EU-rätt, svenska lagar och myndighetsföreskrifter. Du kan även hitta historik från 2008 och framåt.

  • Avancerad sök

    Filtrera dina sökningar och hitta rätt dokument snabbare. Vet du att det är en lag du söker efter kan du välja att visa bara de träffarna.

  • Markera & Anteckna

    Här kan du smidigt markera, anteckna och dela de avsnitt av texterna som är viktigast för dig och dina kollegor.

  • Rättserien

    Här kan du bekräfta dina kunskaper och enkelt hitta nya vägar till andra områden.

  • Jag vill veta mer

och oerfarna

Välkommen! Det kan vara svårt att hitta rätt ibland, så därför har vi samlat allt inom ekonomiska regler på ett och samma ställe. Navigera, sök eller använd Rättserien för att få svar på dina frågor.
  • Rättserien

    Här hittar du tydliga förklaringar till tusentals termer och information om var och hur du kan fördjupa dig. Till Rättserien

  • Navigering

    Allt relevant material hittar du samlat inom respektive ämnesområde.

  • Anteckna

    Skapa egna anteckningar för hur du ska gå till väga vid komplicerade regeltolkningar. Dela gärna med dig eller spara tips från dina kollegor!

  • Markera

    Använd överstrykningspennan och hitta tillbaka till det viktigaste nästa gång.

  • Jag vill veta mer

Sifferkollen

Belopp

Basbelopp
År 2019 2020 2021
Prisbasbelopp 46 500 47 300 47 600
Förhöjt pbb. 47 400 48 300 48 600
Inkomstbasbelopp 64 400 66 800 68 200
Utdelning fåmansföretag
År 2019 2020 2021
Schablonbelopp 171 875 177 100 183 700

Räntesatser

Periodiseringsfond
År 2019 2020 2021
Räntesats 0,51 0,50 0,50

 

Referensränta
År 2016-07-01 2019-07-01 - 
Räntesats -0,5 0,0
Ränta på skattekontot
Period 2013-2016 2017 -
Intäkt 0,5625 0
Kostnad Låg 1,25 1,25
Kostnad Hög 16,25 16,25
Räntefördelning
Inkomstår 2019 2020 2021
Positiv 6,51 6,50 6,50
Negativ 1,51 1,50 1,50
Statslåneränta
År 2019 2020 2021
31 maj 0,05 -0,01 0,28
30 nov -0,09 -0,10  

Traktamenten

Bilresor
Inkomstår 2019 2020 2021
Egen bil 18,50 18,50 18,50
Förmånsbil, diesel 6,50 6,50 6,50
Förmånsbil, bensin 9,50 9,50 9,50
Kostförmån
År 2019 2020 2021
Frukost, lunch och middag 245 245 250
Lunch eller middag 98 98 100
Frukost 49 49 50
Skattefria gåvor
År 2019 2020 2021
Julgåva 450 450 500
Jubileumsgåva 1 350 1 350 1 500
Minnesgåva 15 000 15 000 15 000

Skattesatser

Bolagsskatt
År 2019 2020 2021
Skattesats 21,4% 21,4% 20,6%
Mervärdesskatt
År 2019 2020 2021
Normal

25 %

25 % 25 %
Livsmedel, krog m.m. 12 % 12 % 12 %
Persontransport, böcker m.m. 6 % 6 % 6 %
Arbetsgivaravgifter/egenaavgifter
Födda -1937 1938 - 1954 1955 -
Arb. avgifter 0 % 10,21% 31,42%
Egenavgifter 0 % 10,21% 28,97%

 

Visa mer...