EU-kommissionen har i en underrättelse ifrågasatt om tillämpningen av de svenska reglerna om prövningstillstånd (PT) är i överensstämmelse med reglerna om skyldigheten att inhämta förhandsavgörande. I det följande redovisas innehållet i denna underrättelse och artikeln avslutas med några egna reflektioner med anledning av vad kommissionen sålunda anfört.
Sverige har varit medlem i EU sedan år 1995. Med medlemskapet följer bl.a. en skyldighet för den svenska staten att införa och tillämpa gemenskapsrätten, dvs. de olika rättsakter som ligger till grund för gemenskapen. Finner en svensk domstol att det mål som skall prövas kräver en tolkning av en eller flera bestämmelser i t.ex. ett direktiv, får domstolen begära ett förhandsavgörande av EG-domstolen beträffande sådana bestämmelser. Är det fråga om den sista instansen, dvs. Regeringsrätten eller Högsta domstolen, skall dock den domstolen begära sådant förhandsavgörande. Reglerna om detta finns i artikel 234 i EG-fördraget. EG-domstolen har i mål 283/81, CILFIT, angett i vilka fall förhandsavgörande inte behöver sökas. Detta gäller i de fall den nationella domstolen har funnit att en tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse saknar relevans, är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel (s.k. acte claire), eller redan har skett från EG-domstolens sida (s.k. acte éclairé).
Kommissionen har i en formell underrättelse till Utrikesdepartementet den 1 april 2004, dnr Ju 2004/3201, ifrågasatt om tillämpningen av de svenska reglerna om PT är i överensstämmelse med reglerna om skyldigheten att inhämta förhandsavgörande. Bakgrunden till denna underrättelse är den beskrivning som Hovrätten för Västra Sverige gav om de svenska reglerna om PT i samband med att hovrätten begärde förhandsavgörande i EG-domstolens mål C-99/00, Lyckeskog. I det målet hade hovrätten bl.a. uppgett att den omständigheten att en hovrätt tolkat eller tillämpat EG-rätten felaktigt utgör i sig ingen dispensgrund om hovrättens felbedömning inte är så allvarlig att den utgör skäl för extraordinär dispens. Med anledning av vad som framkom i målet ställde kommissionen en förfrågan i en informell skrivelse till Justitiedepartementet den 21 januari 2003. I svarsskriften den 18 mars 2003 anfördes bl.a. att de högsta domstolsinstansernas roll som prejudikatbildande instans säkerställs av att det finns ett generellt krav på PT för att de skall ta upp ett mål till prövning.
Kommissionen anför nu i nämnda underrättelse, efter att ha studerat den svenska svarsskriften, att den inte är övertygad om att tillämpningen av reglerna om PT överensstämmer med artikel 234 i EG-fördraget, vilken bestämmelse kräver visst samarbete mellan EG-domstolen och de nationella domstolarna i syfte att förhindra att det i en medlemsstat uppstår en rättspraxis som inte står i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Kommissionen påpekar att av Lyckeskog-domen följer att om kammarrätter och hovrätter p.g.a. målets natur har att meddela PT, omfattas även de av skyldigheten att begära förhandsavgörande, antingen när de prövar frågan om PT skall meddelas eller vid ett senare tillfälle. Kommissionen konstaterar också att bedömningen av om PT skall beviljas eller ej inte påverkas av att en EG-rättslig fråga kan vara relevant i det aktuella målet. Kommissionen anser att detta strider mot den skyldighet som åvilar domstolar i högsta instans enligt artikel 234 EG-fördraget. Kommissionen har vidare noterat att ett avslag på en PT-ansökan inte behöver motiveras, och att detta gör det omöjligt för den enskilde att verifiera om nämnda skyldighet att begära förhandsavgörande vederbörligen har respekterats. Kommissionen uppger att den inte heller känner till att förhandsavgörande skulle ha begärts från EG-domstolen i samband med att en ansökan om PT prövats. En felaktig tolkning eller tillämpning av EG-rätten utgör inte skäl att meddela PT. Det finns inga svenska regler om när förhandsavgörande skall inhämtas. Det är den eller de ledamöter som prövar PT-frågan som kan besluta att ett förhandsavgörande skall inhämtas.
Angivna förhållanden kan enligt kommissionen innebära att det uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna. Att beslut att inte meddela PT inte motiveras när EG-rätt har åberopats medför att systemet för PT inte är tillräckligt tydligt, vilket medför svårigheter för kommissionen att i sin egenskap av EG-fördragets väktare kontrollera att reglerna om skyldigheten att inhämta förhandsavgörande respekteras fullt ut.
Kommissionen uppger att det kan vara till viss vägledning att nämna att även den brittiska motsvarigheten till PT, ”leave to appeal”, blev ifrågasatt med anledning av Lyckeskog-domen. I likhet med ett svenskt PT behövde ”leave to appeal” inte motiveras. Efter Lyckeskog-domen har Storbritannien dock ändrat reglerna och numera skall skälen till att inte bevilja ”leave to appeal” anges när det görs gällande att en gemenskapsrättslig fråga är aktuell, och skälen skall reflektera de omständigheter som anförs i CILFIT-domen.
Kommissionen konstaterar sammanfattningsvis att svenska domstolar som skall pröva en ansökan om PT aldrig i samband därmed har begärt förhandsavgörande av en gemenskapsrättslig fråga vid EG-domstolen, även om en sådan fråga kan vara relevant i målet. Denna tillämpning synes därför inte garantera skyldigheten enligt artikel 234 EG-fördraget att begära förhandsavgörande eller vara i enlighet med Lyckeskog-domen. Genom att det saknas motivering för att avslå en begäran om PT är det inte heller möjligt att objektivt konstatera om de sista instansernas skyldighet vederbörligen har iakttagits. Kommissionen anser att denna praxis kan strida mot artikel 234 EG-fördraget. Kommissionen anser följaktligen att Sverige inte har uppfyllt sin skyldighet enligt denna artikel, och har därför bett Sveriges regering svara på underrättelsen.
Kommissionens underrättelse är intressant. Den pekar klart på att även PT-frågan, mot bakgrund av Lyckeskog-domen, skall vara föremål för förhandsavgörande när en part har åberopat en EG-rättslig bestämmelse. Det är dock viktigt att påpeka att det inom svensk förvaltningsrätt inte föreligger någon åberopsbörda, såsom är fallet inom civilrätten och straffrätten. Kommissionens underrättelse synes således vara skriven främst ur de allmänna domstolarnas perspektiv. Det är därför viktigt att uppmärksamma att frågeställningen formellt skiljer sig något mellan de allmänna förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna. De svenska förvaltningsdomstolarna är alltid skyldiga att beakta EG-rätten ex officio, dvs. även om ingen av parterna har uttryckligen gjort gällande att en EG-rättslig bestämmelse är aktuell. Även av detta skäl är det därför viktigt att Regeringsrättens avslagsbeslut på en PT-ansökan börjar att motiveras.
Det har flera gånger hänt, när jag eller någon kollega har begärt in föredragningspromemorior när vi fått avslag på en PT-ansökan, att det inte ens i dessa föredragningspromemorior har EG-rätten utvecklats närmare. I de fall då EG-rätten inte uttryckligen har åberopats har vi överhuvudtaget inte sett något skrivet i föredragningspromemoriorna om EG-rätten. I de fall en förfrågan har ställts till föredraganden i Regeringsrätten om detta förhållande har svaret blivit att EG-rätten beaktas ex officio. Troligen räcker det dock inte bara med att börja motivera PT-besluten. Det kan ifrågasättas om inte en underinstans felaktiga tolkning eller tillämpning av EG-rätten bör kunna utgöra skäl att meddela PT. Jag ser ibland exempel på sådana kammarrättsdomar. Det kan även ifrågasättas om frågan om hänskjutande till EG-domstolen skall kommuniceras med motparten när en PT-ansökan skall prövas. När ett mål prövas i sak yttrar sig ju alltid motparten över en begäran om förhandsavgörande. Det kan här konstateras att jag hittills aldrig sett ett enda fall där båda parter i ett mål om moms eller punktskatter, dvs. den enskilde och Skatteverket, varit helt överens om att ett förhandsavgörande bör inhämtas. Jag har heller aldrig hittills sett en sådan begäran framställd av enbart Skatteverket.
Vid EU-inträdet var nog den allmänna uppfattningen bland jurister att de svenska processuella regelverket i princip inte påverkades av medlemskapet. Det sagda visar att så inte är fallet. PT-reglerna utgör endast en del i det processuella regelverket. Det är min övertygelse att det finns andra processuella regler som också kan ifrågasättas ur ett EG-rättsligt perspektiv. Det ankommer inte minst på de svenska domstolarna att hänskjuta frågor till EG-domstolen för att få klarhet i vilka andra processuella regler som inte är EG-konforma.
Kommissionens underrättelse är enligt min mening även intressant mot bakgrund av att det redan tidigare har framförts kritiska röster om att svenska domstolar är obenägna att hänskjuta frågor för förhandsavgörande till EG-domstolen. Statistiken styrker också att så är fallet i praktiken. Fram till den 31 december 2001 hade Regeringsrätten begärt förhandsavgörande i tio fall och Högsta domstolen i två fall, och under 2002 hade respektive domstol begärt vardera ett förhandsavgörande. Det synes således vara mer regel än undantag för landets högsta instanser att inte begära förhandsavgörande.
Det är min erfarenhet att svenska förvaltningsdomstolar, även efter det att PT har meddelats, underlåter att hänskjuta frågor till EG-domstolen och detta även om det kan påvisas att andra medlemsstaters högsta förvaltningsdomstolar prövat samma fråga med en annan utgång än den som den svenska domstolen kommer fram till, eller då det finns en motstridig rättillämpning i andra medlemsstater.
Ett relativt färskt exempel är Regeringsrättens domar av den 15 december 2003, i vilka Regeringsrätten har ansett att s.k. garantiprovisioner är skattepliktiga till mervärdesskatt. Även i detta fall dömde Regeringsrätten i målen utan att först hänskjuta frågor om tolkning av EG-rätten för förhandsavgörande. En pan-europeisk utredning som gjorts av Ernst & Young AB under mars 2004 i 14 medlemsstater visar dock att samtliga dessa medlemsstater anser att garantiprovisioner är undantagna från skatteplikt.
Överensstämmer inte svenska domstolars tolkningar med andra medlemsstaters domstolars bedömning och rättstillämpning måste det innebära att någon av dessa tolkningar inte kan vara i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Den korrekta tolkningen av gemenskapsrätten kan i så fall inte vara så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel, dvs. s.k. acte claire kan inte anses föreligga. Det bör därför rimligen föreligga en skyldighet för Regeringsrätten att i sådana fall hänskjuta frågan till EG-domstolen för förhandsavgörande.
Även det nu sagda talar för att svenska domstolar i större utsträckning än som hittills varit fallet måste börja hänskjuta frågor för tolkning av EG-domstolen. Det är det enda sättet att garantera att det inte uppstår en svensk praxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna.
Maj-Britt Remstam arbetar som skatteprocesspecialist på Ernst & Youngs Momsgrupp i Stockholm.