Skatteverkets styrsignaler är värdefulla för att få en enhetlig taxering. Samtidigt får Skatteverket ställning som uttolkare av oklar och/eller otydlig lagstiftning. Vad innebär det?
Se Björne Sjökvist i SN 2005 s. 4 ff, Rättslig styrning och rättsligt stöd i det nya Skatteverket.
Fr.o.m. 1 januari 2004 har Riksskatteverket och skattemyndigheterna ombildats till en myndighet, Skatteverket. Det resultat av enmyndighetsreformen som hittills har fått störst uppmärksamhet – i vart fall utanför myndigheten – är antagligen den rättsliga styrningen.1
En del av den kritik och de klagomål som tidigare framförts mot skattemyndigheternas arbete är bristen på enhetlighet vid granskning och taxering. Något som bedömdes vara skattepliktigt av en skattemyndighet i Skåne kunde av en skattemyndighet i Norrland anses vara skattefritt – och vice versa. Det finns också exempel på att en taxeringsintendent tolkat skattelagstiftningen på ett sätt som gått stick i stäv med den tolkning som gjorts av andra regionala skattemyndigheter – och i vissa fall även med praxis. Vi har ett komplext skattesystem och det är oundvikligt att vissa frågor bedöms olika. Det är därför i högsta grad välkommet med en ny organisation som kan bidra till en ökad enhetlighet vid rättstillämpningen.
Den rättsliga styrningen sker bl.a. genom att Skattverket redovisar sitt ställningstagande i olika frågor i form av en s.k. styrsignal. Skrivelserna läggs ut på hemsidan. En styrsignal ska meddelas
där svar saknas,
där rättsläget är oklart
där man vet att det föreligger olika bedömning eller
där man misstänker att det finns risk för olika bedömning
Den första styrsignalen kom under förra året. Nu när systemet är förhållandevis nytt finns det anledning att diskutera och debattera systemet och dess konsekvenser. Det finns många frågor att ta ställning till när det gäller styrsignalerna: Här är några.
Den rättsenhet inom Skatteverket som tar beslutet om en styrsignal kommer sannolikt inte alltid att vara enig om beslutet. Bör Skatteverket redovisa att det finns olika synpunkter?
Bör styrsignaler meddelas när en fråga är föremål för domstolsprövning?
Bör Skatteverket ta intryck av den diskussion som en styrsignal kan föranleda och kanske ändra eller till och med i något fall dra tillbaka en styrsignal?
Det är naturligtvis att föredra att man får ett ställningstagande från Skatteverket även om det inte alltid innebär att den skattskyldige gör samma bedömning. Hon får i alla fall veta hur Skatteverket ser på saken och förhoppningsvis också skälen för bedömningen. Det ger den skattskyldige underlag för att bedöma om saken ska tas vidare till en process. Information om att det finns olika åsikter inom Skatteverket kan naturligtvis vara en faktor som påverkar bedömningen att föra saken vidare för prövning. I en process kommer Skatteverket att vara part på samma sätt som den skattskyldige.
En styrsignal kan i många fall röra komplicerade frågor. Det har sagts att det i Skatteverkets interna arbetsordning anges en bestämd – kortare – tidsgräns inom vilken en fråga som väckts normalt ska besvaras. Det kan naturligtvis innebära att det är svårt att få tid att göra en riktigt bedömning i komplicerade frågor. När en styrsignal sedan ska omsättas i praktiken kan det leda till ytterligare frågeställningar. Det kan också framkomma omständigheter som inte har funnits med vid den ursprungliga bedömningen. Jämför med lagstiftningsprocessen där ett förslag skickas på remiss varefter det slutliga lagförslaget utarbetas med hänsynstagande till bl.a. de remissynpunkter som kommit in. På samma sätt kanske en styrsignal behöver övervägas på nytt.
I en styrsignal den 15 oktober 2004 gjorde Skatteverket ett uttalande om att räkenskapsenlig avskrivning och restvärdeavskrivning inte får användas samtidigt. Den situation det var fråga om är när en metod används för materiella tillgångar och en annan för immateriella tillgångar. I skrivelsen anges att det i den skatterättsliga doktrinen framförts att det är möjligt att använda båda metoderna samtidigt och att man till stöd för det synsättet har hänvisat bl.a. till att immateriella tillgångar och materiella tillgångar ska redovisas var för sig i bokföringen.
Se exempelvis Andersson m.fl. Inkomstskattelagen, En kommentar Del I, 2004, sid. 491.
Redan det förhållandet att skattedoktrinen2 utgått från att det varit möjligt att använda en metod för materiella tillgångar och en annan för immateriella tillgångar, något som mig också veterligen accepterats vid taxeringen i ett antal fall, gör att man kan undra vad som föranledde styrsignalen. Var bedömningen olika? Var rättsläget oklart? Om skatteverket inte delar den bedömning som framförts i doktrinen borde frågan prövas i en process eller genom att det allmänna ombudet utnyttjar sin möjlighet att ansöka om förhandsbesked.
I en annan styrsignal, också den kom i oktober 2004, uttalade Skatteverket att en ansvarsförsäkring som en arbetsgivare tecknar för en verkställande direktör och styrelseledamöter utgör en skattepliktig förmån som ska ingå i underlaget för arbetsgivaravgifter. I den materiella frågan kan man ha olika synpunkter men det som var speciellt här var att Kammarrätten i Stockholm i en dom den 17 december 1997 funnit att det inte var en skattepliktig förmån. Kammarrätten i Göteborg kom i en dom den 3 oktober 2003 till samma slut. Det senare målet överklagades till regeringsrätten som inte meddelade prövningstillstånd. Så kom domen från Kammarrätten i Stockholm den 21 september 2004 där slutet blev det motsatta, dvs. att en skattepliktig förmån förelåg. Bara någon månad efter den domen kom Skatteverkets styrsignal. Efter det överklagades kammarrättens dom till regeringsrätten som i december 2004 meddelade prövningstillstånd.
Fram till dess att kammarrätten meddelade sin dom i september 2004 var alltså rättsläget det att två kammarrätter i lagakraftvunna domar konstaterat att någon skattepliktig förmån inte förelåg. I den här speciella situationen borde det ha funnits skäl att avvakta med en styrsignal till dess att det var klarlagt 1) om domen skulle överklagas och 2) om prövningstillstånd skulle meddelas.
Det bör åter understrykas att det är värdefullt att Skatteverket tar ställning i olika frågor. I ett komplext skattesystem kommer det alltid att finnas oklarheter när det gäller tolkning av lagreglerna. Samtidigt kommer Skatteverket att bli uttolkare av lagstiftarens intentioner när dessa inte kommit till klart uttryck i lagreglerna. Eftersom tolkningen kommer att ligga till grund för taxeringen kommer den att ha företräde till dess att den eventuellt prövas av domstol som då kan instämma i bedömningen eller komma till helt motsatt slut. Är det bra? Vad är annars alternativet?
Ingrid Melbi är skattejurist vid Svenskt Näringsliv.