Anmälare: Bodil Hulgaard
Anmälan av: Peter Wahlgren
Lagstiftning: problem, teknik och möjligheter
1 Bakgrund och problem
Peter Wahlgren, professor vid Stockholms universitet, har i boken Lagstiftning med undertiteln Problem, teknik och möjligheter gett sig in på ett i svensk juridisk litteratur föga behandlat ämnesområde. På basis av avsnitt om lagstiftningens rationalitet och problem ägnas större delen av boken åt möjliga vägar framåt. Syftet anges i första hand vara att presentera en problembeskrivning och att förutsättningslöst diskutera hur lagstiftningen kan utvecklas i framtiden. Vidare är ambitionen att ge idéer om fördjupade undersökningar och vidareutveckling av de tankar som återspeglas i texten.
För mig som ägnat en stor del av mitt arbetsliv åt lagstiftning känns det tillfredsställande att området ägnas vetenskapligt intresse. Boken ger naturligt nog upphov till en del aha-upplevelser av ungefär samma slag som när man får höra en grammatikregel för sitt eget modersmål. Man har då oftast aldrig hört talas om regeln men likväl ”tillämpat” den. För mig som tidigare inte betraktat området från teoretiska utgångspunkter hade det varit värdefullt med en del ytterligare konkretiseringar och exempel. Det är dock klart att detta kunde befaras ha medfört att boken mist sitt hanterliga omfång.
Studiens syfte är inte att utreda enskilda frågor i detalj. Det anförs att mer preciserade förslag rörande lagstiftningsteknik i avgörande delar måste baseras på domänspecifika förutsättningar och att egenskaper som exempelvis utmärker en god skattelag har ringa bäring på andra område. Det sistnämnda uttalandet är ett exempel på ett fall där jag skulle önska mig en större konkretisering. Min uppfattning är närmast den att egenskaper som utmärker en god lag i vart fall i huvudsak är generella.
En annan avgränsning är att de parlamentariska aspekterna i allt väsentligt lämnats utanför framställningen.
Boken är disponerad så att den efter en inledning som anger syfte och begränsningar m.m. (1 kap.) innehåller två delar. Den första, betecknad Förutsättningar, innehåller i huvudsak två kapitel, ett om rationalitet och legitimitet (3 kap.) och ett om befintliga problem (4 kap.). Den andra delen, betecknad Vägar framåt, utgör bokens huvuddel. Den innehåller sju kapitel (5–11 kap.), betecknade Regleringsstrategier, Organisatoriska aspekter, Analys, språk och representation, Återkoppling – lagarnas verkan, Inbyggda lagar, Proaktiva utvecklingslinjer samt Sammanfattning och slutsatser.
I kapitlet om rationalitet och legitimitet behandlas politisk (instrumentell) rationalitet, rättslig (formell) rationalitet, kulturell rationalitet, verkställighetsrationalitet och intern rationalitet.
Kapitlet om problem inleds med ett avsnitt om lagbegreppet (4.1). Peter Wahlgren framför här åsikten att det innebär stora svårigheter att precisera lagbegreppet. Han pekar då på olika beteckningar som finns i regeringsformen samt på att en stor del av regelmassan finns i regler utfärdade av myndigheter och även på den internationella regelgivningen. Slutligen anför han också att det kan vara nödvändigt att ta del av myndigheters allmänna råd, broschyrer eller formulär för att få en rimlig förståelse av vad som gäller på ett visst område.
Jag har inte något att invända mot vad som sägs om att det kan föreligga ett behov av att ta del av en stor mängd regler av olika karaktär, liksom av informationsmaterial, förarbeten och rättsfall för att få en fullgod bild av rättsläget på ett visst område. Men jag delar inte uppfattningen att detta är en fråga om en precisering av lagbegreppet. Från mina praktiska utgångspunkter är det helt enkelt så att lagar i stort sett är av riksdagen beslutade författningar. Sedan finns det vissa specialfall (riksdagsinterna regler, gamla författningar m.m.). Om man avser allt som är bindande det väl bättre att välja ordet ”föreskrifter” som uttrycker just detta eller ordet ”regler” som väl i huvudsak har samma innebörd men som inte på samma sätt markerar att det är offentligrättsliga regler. I stället har det fördelen att man kan bilda ordet ”regelgivning”.
I ett avsnitt om identitet och fragmentering (4.2) behandlas det förhållandet att föreskrifter av skiftande valörer beslutas av olika organ och att man kan ha svårigheter att finna dem och sammanställa dem. Här tas också upp det förhållandet att det kan finnas behov av att ta del av förarbeten, rättspraxis och juridisk litteratur. Vidare berörs det problemet att en viss åtgärd eller verksamhet ofta påverkas av regler inom skilda områden. Därefter följer avsnitt om regelkonflikter (4.3), ofullständighet och eftersläpning (4.4), överreglering (4.5), terminologi och språk (4.6), avsaknad av kontrolldata (4.7), verkställighet/tillämpning (4.8) samt kringgående, hinder och obstruktion (4.9). Efter ett avsnitt om problemens relationer (4.10) avslutas kapitlet med ett avsnitt innehållande slutsatser (4.11). Dessa kan kort sammanfattas på följande sätt. De redovisade problemen har ofta sin grund i att lagarna skall tillgodose delvis konkurrerande behov och att den konstruktion som utgör basen för problemen medför fördelar i andra hänseenden. Detta innebär dock inte att möjligheterna att åstadkomma förbättringar är uteslutna. Tvärtom finns det starka indikationer på att en meningsfull utveckling av lagstiftningen kan ske på flera sätt och utsikterna att åstadkomma bättre rationalitet förefaller att vara betydande.
Redovisningen av befintliga problem framstår som grundlig och i allt väsentligt invändningsfri liksom övervägandena rörande skälen för den utformning som lagarna ges. På en punkt vill jag dock tillfoga en kommentar. Peter Wahlgren säger att ett skäl att dela upp rättskällematerialet kan vara att texterna som skall förklara en viss lag annars blir för omfattande och att mer preciserade begreppsbestämningar, invecklade orsaksresonemang och ändamålsöverväganden därför medvetet kan placeras i förarbetena. Jag betvivlar inte riktigheten i påståendet men anser att orsaksresonemang och ändamålsöverväganden skall placeras i förarbetena och inte har i lagtexten att göra medan begreppsbestämningar inte skall stå där. Om de senare placeras där kan en tvist på ett olyckligt sätt komma att handla om tolkningen av ett visst begrepp i förarbetena, något som varit fallet i underinstanserna i ett till Regeringsrätten fullföljt mål. Regeringsrätten valde att göra bedömningen med utgångspunkt i av lagtexten och principerna bakom regleringen (RÅ 2002 ref.15).
2 Strategier
I kapitlet Regleringsstrategier (5 kap.) hävdas att man kan tala om tre mer eller mindre särskiljbara regleringsstrategier, som – med en viss förenkling – innebär att lagstiftaren i varierande utsträckning kan förlita sig på riktade åtgärder (lagstiftning ad hoc), ett passivt förhållningssätt (hands off-attityd) eller medveten kvalitets- eller metodutveckling (kvalitativa åtgärder). I fråga om riktade åtgärder pekas på att dessa ofta är arbetsbesparande jämfört med helt nya lagar eller andra mer omfattande lagstiftningsåtgärder, att de kan ske genom etablerade rutiner, att de i akuta fall kan vara att föredra framför en mer genomtänkt men tidskrävande lagstiftning samt att de kan vara lättare att förklara. Metoden anges medföra brister i fråga om omsorgen om övergripande frågor och risk för att lösningarna blir relativt kortvariga samt medföra ökad risk för icke enhetlig terminologi, fragmentering, regelkollisioner och överreglering. Den tekniska utvecklingen anges dock ha ökat möjligheterna att hantera regelfloran. Beträffande passivitet/avreglering anförs sådan ofta förenas med tankar på självreglering och önskemål om att undvika onödiga administrativa bördor och byråkrati. Det påpekas att självreglering kan ha fördelar men också sina begränsningar t.ex. när olika intressen skall balanseras mot varandra, en svagare part skyddas eller skydds- och säkerhetsintressen tillgodoses. I kapitlet pekas också på ett antal strategier av ”mellankaraktär”, subventioner och bidrag, krav på tillstånd, informations- och utbildningsinsatser, rekommendationer, portal- och målparagrafer m.m.
Som i och för sig anges i framställningen är det inte lätt att beskriva relationen mellan olika strategier. De tre angivna strategierna innebär inte heller tre vägar mellan vilka lagstiftaren kan välja. Den tredje, medveten kvalitets- eller metodutveckling, är väl snarare en hjälp i valet mellan olika alternativ och genomförandet av det valda än ett eget alternativ. Vidare passar inte riktigt metoden med fortlöpande materiella reformer åtföljda av en teknisk bearbetning, eventuellt i förening med det sista steget i det materiella reformarbetet in i systemet. Jag tänker då på arbete av den art som ledde fram till ärvdabalken, brottsbalken och miljöbalken (med betydande materiella ändringar i sista steget) samt inkomstskattelagen (i allt väsentligt utan sådana ändringar). Att separera materiella ändringar och teknisk bearbetning har enligt min mening främst den fördelen att man kommer till rätta med ett förhållande som kan vara förödande för lagens utformning. Inte sällan uppskjuts nämligen nödvändiga politiska beslut så länge att tiden för att utforma lagtexten bli alltför knapp för att medge tillräckliga överväganden. Särskilt förödande blir det om ett förslag till en ny lag byggts upp på grundval av ett ställningstagande och detta på ett sent skede ändras på ett sätt som medför att lagen borde byggas upp på ett helt annat sätt. När det gäller valet mellan olika strategier kan en återhållande faktor vara att alla förslag skall vara finansierade. Om det inte finns någon rimlig finansiering att finna inom direktivets ram, går det alltså inte att lägga fram ett förslag om bidrag.
3 Organisation
I kapitlet Organisatoriska aspekter (6 kap.) diskuteras sättet att producera lagar. Inledningsvis konstateras behovet av samordning mellan utredningar som avser närliggande områden samt att utredningsorganisationen bör vara flexibel. Peter Wahlgren tar därefter upp frågan om de som sysslar med lagstiftning har tillräckliga kunskaper i och erfarenhet av området och om den kunskap och erfarenhet som finns tas till vara och förs vidare. Han konstaterar också att juristutbildningen inte innehåller någon utbildning i ämnet men att detta skulle kunna införas. Vidare anförs att omsorgsfullt utformade utredningsdirektiv som reflekterar väldefinierade frågeställningar och som även anvisar lämpligt avvägda resurser är en förutsättning för möjligheterna att åstadkomma goda lösningar men också att alltför preciserade direktiv kan försvåra för utredningen att komma fram till lämpliga lösningar. Det påpekas också att implementering av EU-direktiv kan ge upphov till särskilda svårigheter. Peter Wahlgren anför att det är relativt okontroversiellt att hävda att en beredningsorganisation med mer långsiktigt verkande enheter kan underlätta lagstiftningsarbetet och att det är en rimlig slutsats att en ordning med kontinuerligt arbetande kompetenscentra tillhandahåller bättre förutsättningar jämfört med de etablerade sätten att initiera lagstiftningskommittéer, vilkas insatser i många fall präglas av begränsade resurser och knappa tidsramar Vidare framhålls att det förhållandet att det finns viss kunskap på det område som skall regleras underlättar både resursbedömningen och arbetet i övrigt. Vad sin avses är dock inte en permanent beredningsorganisation utan en systematisk och företrädesvis domänbaserad uppbyggnad av kunskap. I sammanhanget uttalas:
I många situationer framstår det som tydligt att de traditionella åtgärderna för att initiera lagstiftningsutredningar, att på ett mer eller mindre rutinmässigt sätt sammankalla några duktiga experter och några duktiga jurister för att arbeta fram lösningar, allt oftare kan bli otillräckliga i takt med att allt fler regleringsområden blir alltmer komplexa.
Vidare diskuteras frågan om det innebär fördelar att etablera permanenta enheter med uppgift att uteslutande hantera mer preciserade moment av lagstiftningsprocesserna samt förekomsten av kvalitetskontroller. Särskilt behandlas lagrådsgranskning, där Peter Wahlgren anser att regleringen i 8 kap. 18 § tredje stycket 1–5 regeringsformen är tämligen allmänt hållen och delvis intetsägande. Slutligen tas frågan upp om konstruktion av lagar utanför det vanliga systemet, t.ex. genom fristående konsulter.
Till en början kan det finnas anledning erinra om att arbetet som ligger till grund för en lagstiftning inte alltid följer samma linje. Även ganska omfattande lagförslag kan beredas inom ett departement utan någon utredning (kommitté). Även om beredningskravet ofta leder till att arbetet innefattar utarbetandet av en departementspromemoria som remitteras framkommer det oftast inte vem som deltagit i arbetet med denna. I en utredning (enmansutredning) eller en kommitté (med flera ledamöter) finns i vart fall enligt min erfarenhet oftast någon sakkunnig eller expert med erfarenhet av lagstiftningsarbete. När utredningsarbetet helt sker i departementet finns – institutionellt sett – också lagstiftningserfarenhet representerad. Enligt min mening anstränger departementet sig att välja sådana medverkande i en utredning (kommitté) som har relevanta kunskaper och erfarenheter att tillföra. Det finns emellertid flera omständigheter som försvårar strävandena att utforma en högkvalitativ lagtext. En första sådan är att den tid inom vilken arbetet skall slutföras kan vara alltför snålt tilltagen. Om det i arbetet deltar politiska representanter eller intresserepresentanter kan arbetet komma att så domineras av de faktiska tvistefrågorna att det finns otillräckligt utrymme för lagtekniska överväganden. Som nämnts ovan i kommentaren till 5 kap. är det ett särskilt problem att ställningstagandena i sådana fall lätt kommer sent eller ändras i sista stund. Det stöd som speciellt kunniga eller erfarna tjänstemän förväntas lämna uteblir emellertid inte sällan på grund av att dessa är fullt upptagna med andra brådskande arbetsuppgifter. Som kunskapsbanker får departementens sakenheter och – åtminstone på vissa områden – de ansvariga myndigheterna vara avsedda att fungera. Mycket av det som sägs speglar det förhållandet att ytterligare resurser skulle resultera i bättre lagar. Det är svårt att ha någon annan uppfattning men det förefaller inte troligt att ytterligare sådana anvisas för ändamålet.
När det gäller frågan om regleringen av Lagrådets granskningsuppgift kan jag inte finna annat är att den är tillräckligt precis med hänsyn till ledamöternas bakgrund och erfarenheter. Det kan ju rent av vara så att lagstiftaren räknar med att Lagrådets ledamöter själva bäst kan bedöma hur granskningen i detalj bör utformas.
4 Text och bild
I kapitlet Analys, språk och representation (7 kap.) anförs inledningsvis att avsevärda förbättringar av sättet att formulera lagar har uppnåtts under senare tid samt att text – förutom att upplysa om regelinnehållet i en föreskrift – också är ett nödvändigt redskap för analys under beredningsfasen. Därefter behandlas andra representationsformer som anges kunna bidra till att förenkla kommunikationen och understödja det analytiska arbetet. Först behandlas symboler och ikoner, vars nuvarande användning exemplifieras med vägmärken. Dessa antas ha en betydande utvecklingspotential. I kapitlet behandlas också logik och grafiska representationer, som anses ha betydelse främst som analysmetoder, och numerisk faktoranalys, som anses som en direkt användbar representationsform. Även användning av matriser diskuteras främst som ett led i beredningen, och diskussionen avslutas med en illustration i form av lagen (1993:1392) om pliktexemplar omformulerad från 30 §§ till 2 matriser och 4 §§. Här behandlas också kompletterande information, varvid betonas den mycket stora betydelse denna har och de många faktorer som påverkar hur den bör läggas upp. En slutsats är att en differentiering av sätten att representera lagarna kan ha avsevärd positiv effekt, att det finns många vägar och att få har prövats i någon större omfattning.
En fråga som inte behandlas i kapitlet men som anknyter till detta är användning av formler i lagtext. Jag erinrar mig att man för ett antal år sedan i något sammanhang – jag tror det handlade om avräkning vid återtagande av avbetalningsgods – i valet mellan två tämligen likvärdiga beräkningsmetoder avstod från att använda den som man ansåg vara bäst. Skälen var att den inte lät sig formuleras i ord och att man inte ville ta in en formel i lagtexten. Numera finns dock formler (av enkelt slag) i reglerna om uppskov vid byte av bostad och jag tror de har förekommit också beträffande ackumulerad inkomst. Enligt min mening kan formler vara ett bra redskap för att uttrycka relationer mellan olika belopp e.d. Detta är dock uppenbart att mera komplicerade formler (”formler i mer än två våningar”) kan befaras bli svårtillgängliga för många.
5 Utvärdering
I kapitlet Återkoppling – lagarnas verkan (8 kap.) anförs att ingen av de tidigare berörda metoderna bidrar till att öka förståelsen för hur regler fungerar samt att kunskap om detta kan nås på flera sätt, främst genom rättssociologiska undersökningar som dessutom kan ge kunskap om i vilka situationer olika slags regler är lämpliga. Peter Wahlgren uttalar sin förvåning över att det är mycket ovanligt att lagstiftaren genomför uppföljande studier eller över huvud taget bryr sig om tillämpningsfasen. Han anför som tänkbara orsaker att alla försök att använda rättssociologiska undersökningar misslyckats, avsaknad av utbildning hos jurister, att rättssociologin i forskningssammanhang behandlats styvmoderligt, att den juridiska domänen präglas av en konservativ inställning samt ett visst ointresse från rättssociologin. Han tar också upp vissa problem. I sammanhanget uttalar han att det även i fråga om de organisatoriska ramarna är tydligt att förutsättningarna ofta brister och att det med undantag för BRÅ finns få organisationer som självpåtaget kan utföra uppföljande arbete av någon betydelse, då mandat och resurser saknas.
Jag undrar om inte förutsättningarna för att organisera uppföljning är något mera gynnsam när det finns en central myndighet med ansvar på ett område, något som oftare än fallet på förvaltningsrättens område än civilrättens. Skatteverket (och tidigare Riksskatteverket) har sedan länge genomfört eller låtit genomföra uppföljande studier. Erfarenheterna har dock varit att det inte sällan är svårt att följa upp effekterna av ändrade materiella skatteregler på grund av alla andra omständigheter som kan inverka.
6 Inbyggda lagar
I kapitlet Inbyggda lagar (9 kap.) diskuteras möjligheter att bygga in lagar i den tekniska miljön. Om detta sägs att inbyggda lösningar utmärks av att de är direktverkande på ett operativt sätt. Vidare anges att sätten att åstadkomma inbyggda lagar varierar. Som exempel anförs att detaljerade instruktioner kan preciseras i själva lagen eller återges i form av tillämpningsbestämmelser till vilka lagen hänvisar samt att de preciserade instruktionerna kan bestå av ritning, flödesscheman eller dataprogram. Som skäl för inbyggda lösningar anförs att de kan medföra avsevärda rationaliseringsvinster och eliminera många av problemen med bristande genomslagskraft för lagstiftningen, särskilt när lagen har instrumentella eller säkerhetsskapande funktioner eller syftar till att förändra människors beteende. Som exempel används lagstiftningen om straff för rattfylleri med uppenbart syfte att eliminera sådana händelser men som uppenbart har effektivitetsbrister. (En annan sak är att för den som i likhet med mig minns tiden före 1951 då lagen om straff för vissa trafikbrott tillkom är det klart att lagstiftningen avsevärt förändrat beteendet hos en stor mängd ”normalt laglydiga” bilförare.) Det anförs att det underliggande syftet tillgodoses på ett långt mer effektivt sätt om lagen översätts till en serie instruktioner som beskriver hur ett tekniskt system skall utformas för att upptäcka förbjudna halter av alkohol i utandningsluft och sådana system byggs in i motordrivna fordon så att dessa inte går att starta om tekniken indikerar att förarens utandningsluft innehåller alkohol.
Jag är givetvis överens med Peter Wahlgren om att alkolås kan avsevärt främja kampen mot rattfylleri. Den lagstiftning jag stött på har avsett möjligheterna att genom inmontering av alkolås undvika körkortsindragning men jag har fått uppfattningen att det förekommer en betydande ”fristående” inmontering av alkolås. Enligt min mening är det emellertid inte fråga om att reglera hur det tekniska systemet skall utformas för att upptäcka alkoholhalt (om detta nu över huvud taget går att reglera) utan – på samma sätt som beträffande körkort om att reglera de rättsliga verkningarna av att det finns alkolås eller att föreskriva att fordon (eller vissa fordon) skall vara försedda med alkolås. Sedan kan man väl nöja sig med att ha underliggande regler för vilka prestanda alkolås skall ha och överlämna åt tillverkarna hur detta skall uppnås. Så är det väl med de bromsar som bilar skall vara försedda med.
Ett annat exempel som tas upp rör beskattningsverksamheten, där ett mycket stort antal beräkningar görs helt maskinellt och även beslut fattas genom maskinell bearbetning. Utvecklingen har gått så långt att en återgång till ett manuellt system inte längre är realistisk. Detsamma gäller till stora delar inom pensionsadministrationen. Här kommer jag att tänka på vad uppbördens grand old man Tore Lundin sade redan för många år sedan om datoriseringen(s förbannelse), nämligen att den möjliggjorde allt mer invecklade regler för skatteberäkningen, regler som inte hade varit möjliga att hantera manuellt.
Som integrerade lösningar av ett helt annat slag tas upp de elektroniska fotbojor som numera avlastar kriminalvården och där anförs att det nu diskuteras introduktion av ett liknande system för att förhindra brott mot lagen om besöksförbud samt att lagen därigenom med hjälp av tekniken blir proaktiv. Utan närmare kännedom om hur det sistnämnda systemet är tänkt att fungera känner jag mig tveksam till både om det verkligen kan förhindra sådana brott och till om det är fråga om proaktiv teknik. Handlar det inte liksom det väl gör i fråga om elektroniska fotbojor om övervakning och om att upptäcka överträdelse av villkoren? Kan inte alkolås anses som en mer proaktiv teknik?
Bland fördelarna med en sådan teknik anförs att tekniska lösningar för att fungera kräver att underlaget (lagtexten) är noggrant preciserad. Det känns frestande att se ett samband mellan det förhållandet att inkomstskatteberäkningen varit teknikberoende sedan länge och det förhållandet att det praktiskt taget inte förekommit tvister på området. Bland nackdelarna nämns risken för att en kontinuerlig utveckling av allt mer komplicerade system kan ge problem vad gäller transparens, att de tekniska systemen blir alltför komplexa och att det finns en risk för förbiseenden vid transformeringen och svårigheter att hantera mer övergripande principer. Tolkningen av lagen sker ju i många av dessa fall genom programmeringen av datorer och i komplexa fall vara i stort sett undantagen från kontroll. Om regleringen inte är tillräckligt tydlig kan ett mycket stort antal beslut bli ”fel”. En underlåtenhet att reglera hur avrundning skulle ske i ett visst fall ledde till att Regeringsrätten fick avgöra ett mål som formellt handlade om en krona. Det kan påpekas att det stundom torde inträffa att programmeringen av datorerna grundas snarare på kalkyler och formler som legat till grund för lagstiftningsarbetet än på den ofta tunga och svårtillgängliga text som dessa transformerats till.
7 Proaktivt
I kapitlet Proaktiva utvecklingslinjer (10 kap.) anför Peter Wahlgren att en utblick mot andra vetenskapsområden indikerar att åtminstone två utvecklingslinjer framstår som relevanta att undersöka ytterligare, nämligen proaktiva strategier och pågående forskning om terapeutiska ansatser i vid mening. En gemensam utgångspunkt för en stor del av vad som kan sammanfattas under beteckningen proaktiv juridik anges vara att lagstiftningen (och rättsväsendet som helhet) i större utsträckning bör utformas så att problem kan angripas redan innan negativa konsekvenser uppkommer. Traditionell lagstiftning anges kunna ses som en ineffektiv metod att lösa problem eftersom reglerna träder in först när något oönskat inträffat. Han jämför med beslutsfattande på andra områden, t.ex. lansering av ett läkemedel, konstruktion av en byggnad eller övervägande av investeringsalternativ, där man förlitar sig på metoder utvecklade för att i förväg försäkra sig om att inte något av vikt glöms bort. Han uttalar också att den kan uppfattas som ett något primitivt arbetssätt att i så hög grad som för närvarande är fallet, exempelvis i den verksamhet som bedrivs inom domstolsväsendet, förlita sig på sanktioner som inträder först när problem eller skador redan har inträffat.
För den som ägnat större delen av sitt arbetsliv åt förvaltningsrätten känns beskrivningen av nuvarande förhållanden inte helt adekvat. Inom de två områden som vardera svarar för ungefär en tredjedel av målen hos Regeringsrätten, nämligen skatter och socialförsäkring i vid mening, är det i allt väsentligt inte fråga om regler som träder in först när något oönskat redan inträffat. Visserligen finns det vissa sanktionsregler men de utgör endast en obetydlig del av regelmängden. Motsvarande gäller många av de övriga rättsområden där Regeringsrätten dömer. I vissa är det just fråga om att i förväg försöka motverka uppkomsten av problem. I de mål som tas upp i allmän domstol är det väl i långt större utsträckning fråga om att något oönskat redan inträffat men det är enligt min mening naturligt eftersom dessa domstolar just har till uppgift att lösa tvister när så skett.
Av olika metoder behandlas först i kapitlet mönsterigenkänning med ursprung inom statistik och datavetenskap med det underliggande antagandet att det genom att studera olika slags mönster är möjligt att dra slutsatser om vad som kan inträffa när liknande konstellationer av företeelser föreligger eller kan förväntas uppkomma i framtiden. Mönsterigenkänningens utveckling hänger samman med de senaste decenniernas IT-utveckling men ansatser av liknande slag finns inom de flesta vetenskaper. Metoden anges som användbar exempelvis för att identifiera problem i samhället, klargöra vilka frågor som tilldrar sig lagstiftarens uppmärksamhet och vad som ligger bakom detta, hur olika samhällsföreteelser fungerar och som verktyg för simuleringar. Därnäst behandlas riskanalys dels som stöd i beredningsfasen, dels i regler där en risk t.ex. för fortsatt brottslighet skall beaktas eller rent av föreskrivs att en riskanalys skall göras. Slutligen behandlas terapeutiska ansatser som relaterar sig till forskningsområdena medicin, bioteknologi och beteendevetenskaper och i sin praktiska utformning avser förbättrad diagnostisering, möjligheter att behandla fler former av beteendestörningar och kunskap om hur vissa medicinska problem helt kan elimineras. Här görs framför allt en genomgång av de många etiska frågor som uppkommer på grund av vetenskapens framsteg.
8 Sammanfattning
I kapitlet Sammanfattning och slutsatser (11 kap.) görs i en genomgång hur de olika metoderna som behandlats i de föregående kapitlen förhåller sig till vad som sagts om rationalitet och legitimitet i 3 kap. Där anförs också att lagstiftningsteknik är ett outforskat område samt att möjligheterna till fördjupade och breddade studier och att presentera intressanta resultat således är stora, varför lagstiftningslära och lagstiftningsteknik rekommenderas som forsknings- och utvecklingsprojekt på alla nivåer. Att man i Finland inrättat en professur i lagstiftningslära prisas som framsynt. Slutligen anför Peter Wahlgren att lagstiftningsteknikens betydelse för i stort sett alla delar av samhället medför att det förefaller angeläget att ämnet blir ett mer framträdande inslag i juristutbildningen.
Boken innehåller en imponerande genomgång av olika aspekter på lagstiftningen och tankar om dess utveckling framöver. Man kan möjligen känna sig en aning tveksam inför vissa slutsatser i boken som går ut på att det skrivna visar att det finns behov av och möjligheter att förbättra lagstiftningen och vad som sagts visar att dessa metoder skulle vara tjänliga hjälpmedel. Jag har ingen erinran mot vad som sägs om behov och möjligheter och tror också att många av de tankar som förs fram i boken kan vara till nytta för detta. Men jag anser inte att innehållet i boken bevisar detta. Vidare anförs på flera ställen som angelägna åtgärder utökad utbildning och forskning samt ianspråktagande av forskare i lagstiftningsarbetet. Jag har inte någon direkt erinran mot detta heller och det torde väl numera närmast vara en tjänsteplikt att dra en lans för utökade resurser. I den mån ytterligare resurser skulle kunna uppbringas tror jag att dessa hellre borde användas till att förstärka nuvarande organisation så att inte handläggare lämnas ensamma med stora projekt. Vidare borde den närmast absoluta tidsgränsen på två år för en utredning mjukas upp och respekten utökas för behovet av tid för det tekniska lagstiftningsarbete som återstår när de politiska besluten är fattade.
Vid läsningen av boken sände jag en tacksamhetens tanke till den som svarat för kontrolläsningen, eftersom förekomsten av tryckfel knappast är märkbar.
Bodil Hulgaard är f.d. regeringsråd.