Skattenytt nr 10 2011 s. 732

Reducerad fastighetsskatt för vindkraftverk – otillåtet statligt stöd?

Frågan om taxeringens betydelse för statsstödsfrågan är av underordnad betydelse varför frågan lämnas utanför artikeln. I förarbetena nämns inte frågan, men frågan behandlades i mitt examensarbeteFastighetsskatt för vindkraftverk – ett svenskt fördragsbrott? En studie om fastighetsskatten för vindkraftverks förenlighet med EU-rättenvarför diskussionen hänvisas dit.

Sverige har en särreglering för vindkraft vad gäller fastighetsskatten. Den är reducerad till 0,2 % av taxeringsvärdet i jämförelse med annan elproduktion som beskattas med 0,5 % av taxeringsvärdet årligen, vilket är den ordinarie ordningen. Undantaget från detta, vattenkraften, som belastas med en fastighetsskatt på 2,8 % av taxeringsvärdet årligen. Skillnaden mellan den ordinarie ordningens beskattning och särställningen som vindkraften är således 0,3 procentenheter av taxeringsvärdet. För den största vindkraftsanläggningen i Sverige, Havsnäs vindkraftsanläggning, motsvarar denna reducering, en minskad skattebörda på knappt 1,4 miljoner varje år.1 I den här artikeln kommer det att framföras argument för att särregleringen är ett otillåtet statligt stöd och följderna av detta kommer att påvisas.

1 Inledning

Särregleringen började gälla 1 januari 2007 och var en vidareutveckling av Egendomsskattekommitténs utredning vars förslag var att fastighetsskatten för vindkraftverk helt skulle slopas. När propositionen senare presenterades hade förslaget justerats så att nu gällande reduktion skulle införas. Tidigare fanns den så kallade miljöbonusen som var ett sätt att stödja vindkraftsproduktion. Den nu gällande särregleringen är ett sätt att kompensera för miljöbonusen som har upphört att gälla. Egendomsskattekommittén framförde att ett totalt slopande av fastighetsskatten skulle behöva anmälas till kommissionen för en utvärdering av om detta var förenligt med unionsrätten. Regeringen ändrade sedan förslaget till nu gällande ordning utan någon motivering utan införde enbart en skrivning om att särregleringen skulle omfattas av de minimis-förordningen.2

Man kan då fråga sig om reduceringen av fastighetsskatten för vindkraftverk utgör ett statligt stöd och om det statliga stödet i så fall kan anses vara ett tillåtet statligt stöd, det vill säga om det omfattas av något av undantagen. En ytterligare fråga som kommer att analyseras är frågan om återkrav. Tillåtet statligt stöd respektive otillåtet statligt stöd kommer att analyseras separat eftersom det får betydelse vid bedömningen av återkravet.

Prop. 2005/06:143, s.32f.

2 Statsstöd enligt unionsrätten

Statliga stöd är enligt artikel 107.1 FEUF principiellt förbjudna men det finns vissa undantag från detta förbud.3 Eftersom EU inte har kompetens att lagstifta på området för direkta skatter så kan medlemsstaterna införa åtgärder som hämmar funktionen av en väl fungerande inre marknad. Reglerna om statligt stöd begränsar dock medlemsstaternas möjligheter att helt fritt bestämma hur deras skattesystem ska vara uppbyggt.

För att en åtgärd ska anses vara ett statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF ska det:

  1. Vara frågan om ett stöd, av vilket slag det än är [stödkriteriet].

  2. Ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, [selektivitetskriteriet].

  3. Gynna vissa företag eller viss produktion.

  4. Snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.

  5. Påverka handeln mellan medlemsstater.

Vid bedömningen huruvida s.k. stödkriteriet är uppfyllt är det åtgärdens effekt och inte syftet med åtgärden som är avgörande för om stödkriteriet anses vara uppfyllt med hänvisning till domstolens avgörande i mål 173/73 Italien mot kommissionen.

Det krävs inte att staten påförs någon ekonomisk börda för att kriteriet ”av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” ska vara uppfyllt enligt mål 57/86 Grekland mot kommissionen och mål 290/83 Credit Agricole. Enligt de förenade målen C-182/03 och C-217/03 Belgien mot kommissionen innebär en underlåtenhet att ta ut obligatoriska avgifter att kriteriet är uppfyllt.

Det finns två sätt att uppfylla det så kallade ”selektivitetskriteriet”. Det första sättet är att reglerna är selektiva rent materiellt. Det andra sättet är att reglernas effekter enbart gynnar vissa företag eller viss produktion. En åtgärds selektivitet kan vara motiverad av ”systemet inre logik” enligt mål 173/73 Italien mot kommissionen. I mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline hänvisar domstolen till målet från 1973 men använder orden ”en åtgärd som motiveras av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik” 4.

För att kriteriet ”snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen” ska vara uppfyllt räcker det att stödet kan anses vara potentiellt hot mot konkurrensen på den inre marknaden. I mål T-459/93 Siemens ansåg Förstainstansrätten att om ett företag undviker en kostnad som företaget annars skulle ha haft så konstituerar detta en fördel som snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.

Vad gäller ”samhandelskriteriet”, anses det inte uppfyllt vid rent interna situationer. För att samhandelskriteriet ska vara uppfyllt krävs dock bara att det på marknaden bedrivs handel mellan medlemsstaterna.

Åtgärder som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 FEUF ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3 FEUF. Vidare inträder ett genomförandeförbud enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF till dess att kommissionen bedömt åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Statliga stöd som införts utan iakttagande av dessa krav ska återkrävas med ränta enligt artikel 14.2 Procedurförordningen.5

Åtgärder som omfattas av den så kallade ”de minimis-förordningen” 6 behöver inte anmälas till kommissionen eftersom de inte anses uppfylla konkurrenssnedvridnings- eller samhandelskriteriet enligt artikel 2.1 i de minimis-förordningen. För att omfattas av de minimis-förordningen krävs att stödbeloppet inte får överstiga 200 000 på en treårsperiod. Begränsade skattesubventioner har i doktrinen ansetts kunna omfattas av de minimis-förordningen.7 Dock har EU-domstolen uttalat att det måste finnas garantier för att beloppsgränsen i de minimis-förordningen inte överskrids för att de minimis-undantaget överhuvudtaget ska vara tillämpligt. Om det saknas tak för hur stort ett stöd kan bli så anser EU-domstolen att de minimis-undantaget inte är uppfyllt.8 Åtgärden är således anmälningspliktig och genomförandeförbudet ska iakttas.

För en djupare genomgång av EU:s statsstödsregler hänvisas läsaren till Kelyn Bacons bokEuropean Community Law of State Aid,(Oxford: Oxford University Press, 2009).Däremot är det av vikt att överskådligt redogöra för reglerna och särskilt fokusera på selektivitetskriteriet eftersom det råder viss osäkerhet huruvida detta kriterium är uppfyllt eller inte. Min slutsats är dock att kriteriet är uppfyllt.

Mål C-143/99Adria-Wien Pipeline, p. 42.

Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget.

Kommissionens förordning (EG) 1998/2006 om tillämpning av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse.

Vesterdorf, Peter och Uhd Nielsen, Mogens,State Aid Law of the European Union,(London: Sweet Maxwell, 2008), s. 89.

Mål C-156/98Tyskland mot kommissionen, p. 40 och mål C-172/03Heiser, p. 34.

3 Anses de svenska reglerna vara ett statligt stöd?

Huruvida syftet med de svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraft är att stödja vindkraftsproducenter är inte avgörande för om stödkriteriet anses uppfyllt. De svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraftverk får effekten att ägare till fastigheter där vindkraft produceras betalar mindre i fastighetsskatt än elproducenter där elproduktionen sker på annat sätt. Således är stödkriteriet uppfyllt.

Det råder inte någon tveksamhet om huruvida kriteriet ”av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” är uppfyllt eftersom fastighetsskatten betalas till staten.

I fallet med de svenska reglerna om fastighetsskatt är dessa regler redan vid första anblick selektiva eftersom de enligt sin lydelse gör skillnad på el som produceras med hjälp av vindkraft, vattenkraft och kärnkraft. Vid bedömningen av de svenska reglernas selektivitet ska jämförelsen ske med den ordinarie ordningen, det vill säga elektricitet producerad framförallt med hjälp av kärnkraft. Anledningen till varför jämförelse inte ska ske med vattenkraften som utgångspunkt är att vattenkraft har, som nämnts tidigare, en särreglering och därför inte omfattas av den ordinarie ordningen. Resultatet av den ordinarie ordningen för beskattning av elproduktionsenheter är att 0,5 % av taxeringsvärdet erläggs i fastighetsskatt. Där finns starkare stöd för att den svenska regelns selektivitet skulle kunna vara motiverad. Eftersom det finns en del särregleringar inom fastighetsbeskattningsområdet kan det vara möjligt att den svenska åtgärden anses vara en följd av det svenska systemets karaktär och dess allmänna systematik. Däremot är det uttalat att syftet med åtgärden är att understödja producenter av el med vindkraftverk vilket troligtvis kommer att påverka bedömningen. Enligt min uppfattning råder det inte något tvivel om att reglerna uppfyller selektivitetskriteriet. Även särregleringens effekt är den att vissa företag gynnas. Således är selektivitetskriteriet uppfyllt både genom materiell selektivitet och genom att särregleringens effekter är selektiva.

För att kriteriet ”snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen” ska vara uppfyllt räcker det att stödet är ett potentiellt hot mot konkurrensen på den inre marknaden. I mål T-459/93 Siemens ansåg Förstainstansrätten att en utebliven kostnad konstituerar en fördel. De svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraftverk gör detta varför kriteriet anses vara uppfyllt.

De svenska reglerna ger fördelar enbart till ägare av svenska fastigheter men eftersom elmarknaden bedrivs på en gemensam handelsplats, Nordpol, påverkas även företag i andra länder. De konkurrerar med vindkraftsproducenter i Sverige när de ska sälja el på Nordpol. För att samhandelskriteriet ska vara uppfyllt krävs dock bara att det på marknaden bedrivs handel mellan medlemsstaterna vilket är fallet varför kriteriet är uppfyllt.

4 Felaktig implementering

De svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraftverk anmäldes inte till kommissionen eftersom regeringen ansåg att reglerna omfattades av de minimis-undantaget.9 Det innebär att kommissionen inte har fått uttala sig om de svenska reglerna, vilket heller inte är något krav om föreskrifterna i de minimis-förordningen är uppfyllda. Dock är kraven i de minimis-förordningen strängt uppställda och de måste vara uppfyllda till fullo för att en åtgärd ska åtnjuta de minimis-undantaget. Vad gäller beloppsgränsen har EU-domstolen förtydligat att det är ett absolut krav att det ska finnas garantier för att beloppstaket inte överskrids.10 I propositionen till särregleringen beskrivs hur det ska gå till för att beloppstaket inte ska överskridas. Skatteverket ska upplysa näringsidkarna om att skillnaden i beskattningen kan vara ett försumbart stöd. När taket nåtts ska näringsidkarna inom ramen för deklarationsskyldigheten lämna in uppgifter om övriga stöd. Denna ordning garanterar inte att takbeloppet i de minimis-förordningen inte överskrids. Av den anledningen är kravet som EU-domstolen ställt upp inte uppfyllt. De svenska reglerna om fastighetsbeskattning för vindkraftverk omfattas således inte av de minimis-undantaget. Frågan om återkrav är starkt kopplad till frågan om de svenska reglerna är otillåtna eller inte. Av den anledningen kommer frågan om återkrav att diskuteras separat längre fram i artikeln efter det att frågan om de svenska reglernas tillåtlighet har diskuterats.

Prop. 2005/06:143, s. 33.

Se mål C-156/98Tyskland mot kommissionen, p. 40 och mål C-172/03Heiser, p. 34.

5 De svenska reglernas förenlighet med den inre marknaden

Ett statligt stöd kan vara förenligt med den inre marknaden om åtgärden uppfyller något av undantagen i antingen artikel 106, 107.2 eller 107.3 FEUF. När det gäller fastighetsskatten för vindkraftverk aktualiseras enbart undantaget i artikel 107.3 c FEUF och det beskrivs närmare i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd.

Till att börja med ska riktlinjernas tredje kapitel studeras. Om de svenska reglerna för fastighetsskatt för vindkraftverk uppfyller kraven i tredje kapitlet är presumtionen att de är förenliga med den inre marknaden och således tillåtna. Eftersom de svenska reglerna är utformade som ett fortlöpande stöd anses de vara ett driftsstöd. För driftsstöd kan statligt stöd utgå för att täcka kostnadsskillnaden mellan produktionskostnaden och marknadspriset. De svenska reglerna är dock inte på något viss kopplat till skillnaden mellan marknadspris och produktionskostnaden varför de inte kan anses vara ett tillåtet driftsstöd.

Det andra alternativet som riktlinjerna för miljöskydd tar upp är att ersätta extrakostnader, antingen fullt ut första året med 20 procentenheters minskning varje år eller med 50 % kontinuerligt. De svenska reglerna om fastighetsskatt är inte utformade på ett sätt som gör att stödet minskar med tiden varför det enligt alternativ två i riktlinjernas tredje kapitel enbart möjliggör ett stöd på 50 % av extrakostnaderna. De svenska reglerna innehåller ingen metod för att ta reda på vilka extrakostnader vindkraftsproducenterna har varför alternativ två inte heller kan anses uppfyllt.

Eftersom inget av alternativen i kapitel tre av riktlinjerna är uppfyllda finns det heller inte någon presumtion om att de svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraftverk är förenliga med den inre marknaden. Som ovan nämnts finns det ett avsnitt längre fram i riktlinjerna där frågan om en åtgärds förenlighet med den inre marknaden tas upp trots att det inte finns någon presumtion att åtgärden är förenlig med den inre marknaden och tillåtlig. För att denna detaljerade bedömning ska ske i enlighet med riktlinjerna till miljöskydd måste åtgärden vara öppen för en detaljerad bedömning. För att så ska vara fallet vad gäller stöd till förnybar energiproduktion, måste anläggningen dit stödet går producera mer än 125 MW. Så är inte fallet, inte ens för den största anläggningen för vindkraft i Sverige varför en detaljerad bedömning enligt riktlinjerna för miljöskydd inte blir aktuell.

Det som då återstår är att se om de svenska reglerna för fastighetsskatt kan vara tillåtliga baserat direkt på fördragsundantaget i artikel 107.3 c FEUF. Enligt denna reglering ska en avvägning ske huruvida stödet påverkar samhandeln i för stor utsträckning. Det som ska ställas emot påverkan av samhandeln är att ett unionsintresse gynnas. Att det är ett unionsintresse att producera el med förnybara energikällor är det inget tvivel om. För de svenska reglerna om statlig fastighetsskatt är det möjligt att de inte anses påverka samhandeln i för stor utsträckning och således kan vara undantagna baserat direkt på artikel 107.3 c FEUF. Bacon framhäver dock att det inte är troligt att kommissionen skulle gå utanför riktlinjerna till miljöskydd, men det finns inget som hindrar att domstolen skulle tillämpa fördragsundantaget i artikel 107.3 c direkt utan något stöd i riktlinjerna.11

Se Bacon, s. 184.

6 Återkrav

6.1 Återkrav av otillåtet stöd

För det fall de svenska reglerna om fastighetsskatt för vindkraftverk anses uppfylla kriterierna i artikel 107.1 FEUF och inte anses uppfylla något av undantagen ska svenska staten driva in återstående belopp. Det som ska återkrävas är skillnaden mellan den betalda skatten och den skatt som skulle erlagts om särregleringen inte hade funnits. Vidare ska ränta betalas.12

Utgångspunkten är att återkrav ska ske enligt den nationella rättsordningen under förutsättning att återkravet kan genomföras effektivt. I svensk rätt är det förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet som reglerar återkravet eftersom det rör sig om ett stöd som staten har beviljat.13 Det blir därför regeringen som ska fatta beslut om hur återkravet ska ske.14 Eftersom det rör sig om en stödordning kan det tänkas att regeringen stödjer sig direkt på artikel 14.1 i Procedurförordningen eftersom förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet inte är anpassad till återkrav av just skattesubventioner.

Om Sverige av någon anledning inte skulle återkräva stödet skulle följden bli att Sverige stäms inför EU-domstolen för fördragsbrott, och mest troligt också kommer att fällas. Följderna för Havsnäs vindkraftsanläggning blir att betala de 1,4 miljoner, stödbeloppet för varje år, som motsvarar skillnaden mellan betald skatt och den skatt som enligt den normala ordningen ska erläggas.

Art. 14.2 Procedurförordningen.

1 § 2 st. förordning (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Vidare finns lag (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler som reglerar återkrav om en kommun eller ett landsting har beviljat ett statligt stöd.

21 § 2 st. förordning (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

6.2 Återkrav av tillåtet stöd

För det fall de svenska reglerna skulle anses uppfylla något av undantagen är det enbart genomförandeförbudet som inte har följts. Genomförandeförbudet har direkt effekt och kan således åberopas av konkurrenter för att få skadestånd för den skada de åsamkats på grund av att genomförandeförbudet inte följts.15 Kommissionen har möjlighet att interimistiskt återkräva allt stöd om (1) det inte råder något tvivel att åtgärden utgör ett stöd, (2) brådskande insatser krävs samt (3) det föreligger allvarlig risk för att en konkurrent tillfogas avsevärd och irreparabel skada.16 Det första kravet är uppfyllt. Det andra och tredje kravet är inte uppfyllda varför ett beslut från kommissionen om att Sverige interimistiskt ska genomföra ett återkrav inte kan fattas.

Frågan om återkrav faller inte för att ett stöd anses vara tillåtet. Effekten av konkurrenssnedvridningen anses fortfarande ha funnits under den tid som stödet var olagligt.17 Det krävs dock inte att allt stöd ska betalas tillbaka för tiden då stödet var olagligt. Däremot ska ränta betalas på det belopp som skulle ha återkrävts för perioden då stödet var olagligt.18 Vindkraftsproducenterna skulle alltså enbart betala ränta för den tid som stödet var olagligt vilket skulle vara den bästa utgången för vindkraftsproducenterna eftersom hela stödet då inte skulle behöva betalas tillbaka.

Se mål120/73 Lorentz, p. 8.

Art. 11.2 Procedurförordningen.

Se målC-368/04 Transalpine Ölleitung, p. 41.

Se målC-199/06 CELF, p. 49–52.

7 Avslutning

Det är vindkraftsproducenterna som har det största intresset av att driva denna fråga eftersom de annars lever under hotet att återkrav ska riktas mot dem avseende skatten som inte betalats. Totalsumman ökar för varje år. För Havsnäs vindkraftsanläggning var stödet under första året 1,4 miljoner kronor. Med tanke på att taxeringsvärdet sänks med hänsyn till vindkraftsanläggningens ålder sjunker dock stödbeloppet för varje år. Under en tioårsperiod skulle stödet kunna bli uppåt tio miljoner kronor.19 Till dess att särregleringen försvinner kommer återkravbeloppet för vindkraftsproducenterna att öka varför det ligger i deras eget intresse att få regleringen anmäld till kommissionen.

Det är olyckligt att enskilda företag måste ta ansvar för att EU:s regler om statsstöd ska följas. En anledning till att särregleringen har införts kan ha att göra med att Lagrådet inte fick uttala sig om just denna reglering. Regeringen ansåg att ändringen var så liten att det inte ansågs nödvändigt att Lagrådet skulle uttala sig. Att Lagrådet borde ha uttalat sig om denna reglering synes vara, med slutsatserna från denna artikel, synnerligen uppenbart. Det som framkommit i den här artikeln innebär att den industri som regeringen ville hjälpa nu istället har ett återkrav hängandes över sig.

Mikael Söderman är tingsnotarie vid Södertörns tingsrätt och tog sin juris kandidatexamen vid Umeå Universitet.

Värt att notera angående exemplet med Havsnäs vindkraftsanläggning är att hänsyn inte tagits till att vindkraftsförhållandena rimligtvis borde vara bättre vid Havsnäs vindkraftsanläggning än annars vilket skulle ha lett ett högre stöd. Vidare har det inte tagits hänsyn till värdet för vindkraftsanläggningen sjunker vid taxeringen vilket skulle leda till att stödet skulle minska för varje år.