En patentbox är ett särskilt sätt att skapa skatteincitament för forskning och utveckling, genom att beskatta patentinkomster på annat sätt än övriga rörelseinkomster i verksamheten. OECD har inom ramen för BEPS-projektet antagit en minimistandard på patentbox-området. Den internationella debatten har fokuserat på om länders patentbox-regimer uppfyller denna standard. Frågan om patentbox-regimer är förenliga med WTOs regler har däremot förbigåtts helt. Denna artikel granskar patentbox-regimernas förenlighet med WTOs avtal om subventioner och utjämningsåtgärder.

1 INLEDNING

I juli 2013 uppmanade den tidigare tyska finansministern Wolfgang Schäuble EU att införa ett fullständigt förbud mot patentbox-regimer.1 Schäuble gjorde uttalandet samtidigt som kommissioner tillsatta i USA och UK avslöjade multinationella företags (MNFs) strategier för att erodera länders skattebaser på global basis – strategier som delvis gick ut på att omdirigera inkomstströmmar till europeiska patentbox-bolag. Vidare hade G-20 och OECD just lanserat base erosion and profit-shifting project (BEPS-projektet) vars aktionspunkt 5 tog särskilt sikte på patentbox-regimer. Det stora flertalet preferential tax regimes2 (lågskatteregimer) är inriktade på koncernintern verksamhet. Patentbox-regimen skiljer sig dock från övriga lågskatteregimer såtillvida att den omfattar både koncernintern verksamhet och försäljning av varor och tjänster på den öppna marknaden. Det internationella samfundet tycktes vara på god väg att eliminera denna särskilt skadliga kategori av lågskatteregimer.

Slutresultatet skulle inte komma i närheten av det uppsatta målet. BEPS-projektet ledde till en kompromiss som i bästa fall kommer begränsa möjligheterna att använda patentboxar i skatteeroderingssyfte. Trots att EU-länderna har antagit flertalet av världens patentboxar3 – och att dessa synes bryta mot EU:s statsstödsregler4 – har EU-kommissionen underlåtit att agera i frågan. EU:s uppförandekodgrupp på bolagsskatteområdet granskar patentbox-regimer löpande, men begränsar sin roll till att verifiera att medlemsländerna införlivar BEPS-kompromissen. Detta har medfört att allt fler länder runt om i världen antar patentboxar. USA utgör det senaste tillskottet till patenbox-klubben genom antagandet av Foreign Derived Intangible Income (FDII).

Den nya amerikanska patentboxen – som beskattar inkomster från immateriella tillgångar (IP)5 förvärvade på utländska marknader med en reducerad bolagsskattesats på 13,125 procent – kan i slutändan orsaka patentbox-konceptets undergång. Kongressen har vid utformningen av regimen inte gjort något försök att anpassa regimen till gällande normer och standarder på det internationella området. USA:s patentbox strider uttryckligen mot kraven i fråga om nexus6 och ring-fencing7 i BEPS aktionspunkt 5. Vidare synes den amerikanska patentboxen utgöra ett skolboksexempel på en exportsubvention under WTOs avtal om subventioner och utjämningsåtgärder (subventionsavtalet).

Både EU-kommissionen och enskilda EU-länder har direkt eller indirekt hotat med att anmäla den amerikanska regimen till WTO.8 Låt oss hoppas att de uppfyller löftet – och att USA kontrar med att anmäla EU-ländernas patentboxar. Det är nämligen troligt att inte bara USAs patentbox, utan också dess europeiska motsvarigheter bryter mot subventionsavtalet.

Annika Breithardt, ”Germany Calls on EU to Ban ’Patent Box’ Tax Breaks,” Reuters (July 9, 2013).

Termen preferential tax regim härrör från OECDs rapport ”Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue (1998).

Skatteförmåner för att stimulera forskning och utveckling (FoU) beviljas vanligtvis på utgiftssidan via avdrag och skattereduktioner. Patentboxen beviljar istället skatteförmåner på inkomstsidan via sänkta bolagsskatter på FoU-relaterade inkomster. Termerna ”patentbox” och ”patentbox-regim” åsyftar alla skatteförmåner beviljade på inkomstsidan.

Se Ryan Finley, ”Are Patent Boxes State Aid?” Tax Notes International (October 3, 2016).

IP är en engelsk förkortning på intellectual property.

Se OECD/G20 BEPS Action 5, Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance, 2015 Final Report (OECD).

En lågskatteregim är ring-fenced om den lågbeskattade verksamheten endast får bedrivas utanför regim-landet. FDII är ring-fenced eftersom den endast omfattar inkomster förvärvade på utländska marknader, vilket innebär att regimen endast urholkar utländska skattebaser. Den amerikanska skattebasen påverkas inte av regimen.

J.P. Finet, ”EU Finance Ministers Concerned U.S. Tax Reform Will Violate WTO Rules,” Tax Notes International, (December 11, 2017).

2 WTOS SUBVENTIONSAVTAL

En exportsubvention anses ha beviljats om en regering eller offentlig myndighet ger ett finansiellt bidrag som är direkt eller indirekt villkorat av exportresultatet. WTO granskar offentliga finansiella bidrag i två steg:9

  • Utgör det finansiella bidraget en subvention?

  • Om svaret är jakande, är subventionen villkorad av exportresultatet?

Denna artikel granskar den amerikanska och de europeiska patentbox-regimerna på grundval av de ovanstående två kriterierna.

Det är ostridigt att skatteförmåner villkorade av exportresultatet är ”specifika” och ”beviljar en förmån”. Dessa frågor diskuteras därför inte i den här artikeln.

2.1 Utgör skatteförmånen en inom ramen för patentboxen beviljad subvention?

Artikel 1 av subventionsavtalet anger kriterierna för att en skattesubvention ska anses föreligga:

1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:

(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as ”government”), i.e. where [...]

(ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits).

Både de amerikanska och europeiska patenboxarna beskattar kvalificerade IP-inkomster med en särskild lägre skattesats. För att utgöra ett finansiellt bidrag enligt artikel 1 måste nedsättandet av skatten leda till att ”revenue that is otherwise due is foregone”.

Vid WTO:s granskning av USA:s foreign sales corporation regime (FSC-regimen)10 ansåg Appellate Body 2002 att kriteriet, ”revenue that is otherwise due is foregone”, förutsätter en jämförelse mellan den reducerade skattesatsen som har beviljats under regimen och en viss riktmärkesskattesats som skulle ha tillämpats i frånvaro av regimen. Appellate Body drog i slutrapporten slutsatsen att skattesatsen beviljad under FSC-regimen skulle jämföras med den skattesats som vanligtvis tillämpas på bolagsinkomster under Internal Revenue Code. Tillämpas denna formel på de amerikanska och europeiska patentboxarna kommer samtliga uppfylla kriteriet för en subvention under artikel 1.

Både EUs medlemsstater och USA kan nu hävda att bolag som förvärvar lågbeskattade patentbox-inkomster inte erhåller något finansiellt bidrag från regeringen, trots att den ordinarie bolagsskattesatsen är högre i patentbox-landet. Vid granskningen av FSC-regimen framhåller Appelate Body följande:

A Member, in principle, has the sovereign authority to tax any particular categories of revenue it wishes. It is also free not to tax any particular categories of revenues [...]. What is ”otherwise due,” therefore, depends on the rules of taxation that each Member, by its own choice, establishes for itself.

Såvitt den granskade patentbox-regimen inte uttryckligen eller implicit är ring-fenced11, skulle EU-länder kunna hävda att de hänför samtliga IP-inkomster som förvärvas av företag med hemvist i patentbox-landet till en separat ”category of revenue”. På motsvarande sätt skulle USA – som beskattar IP-inkomster förvärvade på utländska marknader med en reducerad skattesats på 13,125 procent – kunna hävda att IP-inkomster som härrör från utländska marknader utgör en separat kategori. I sådant fall har varken USA eller EU-länder underlåtit att utta skatt på inkomster ”otherwise due” eftersom samtliga inkomster inom respektive kategori beskattas enligt samma skattesats.

Ges länder utrymme att själva definiera underkategorier av lågbeskattade bolagsinkomster under subventionsavtalet riskerar hela jämförelseprocessen som ska företas i enlighet med artikel 1 att långsamt bli obsolet. När WTO väl har accepterat att en viss underkategori av inkomster inte utgör en subvention under artikel 1 kommer det bli svårt att motivera varför andra underkategorier inte ska bedömas på samma sätt. Slutresultatet skulle bli att ingen underkategori är för liten för att utgöra en egen separat inkomstkategori – vilket i slutändan skulle göra subventionsavtalet otillämpbart.

Det förefaller dock osannolikt att en WTO-panel som granskar amerikanska eller europeiska patentboxar skulle vara beredd att acceptera underkategorier av lågbeskattade bolagsinkomster. Därför bör den lägre skattesatsen som beviljas under den amerikanska och europeiska patentbox-regimer anses som en subvention under artikel 1, eftersom IP-inkomster, i avsaknad av patentboxar, underkastas full bolagsbeskattning i både USA och i EUs medlemsstater.

En WTO-panel granskade FSC-regimen under subventionsavtalet efter en anmälan från Europeiska gemenskaperna. Panelens beslut överklagades av båda parter till Appellate Body. Se vidare Appellate Body Report, ”United States – Tax Treatment for Foreign Sales Corporations”, WT/DS108/AB/RW (14 Januari 2002) och panel-rapporten, ”United States -Tax Treatment for Foreign Sales Corporations”, WT/DS108/AB/R (24 Februari 2000).

Såvitt avser kriteriet ring-fencing, se fotnot 8 ovan.

2.2 Är subventionerna villkorade av exportresultatet?

Artikel 3(1) av subventionsavtalet föreskriver såvitt relevant följande:

The following subsidies, within the meaning of Article 1, shall be prohibited:

(a) subsidies contingent, in law or in fact, whether solely or as one of several other conditions, upon export performance, including those illustrated in Annex I. [fotnot utelämnad]

Det synes uppenbart att USAs patentbox är ”contingent [...] upon export performance” eftersom den lägre skattesatsen på IP-inkomster endast är tillämplig på exportinkomster. Vidare synes skattebehandlingen av kvalificerade IP-inkomster under FDII-lagstiftningen falla under punkt (e) av den illustrativa förteckningen av exportsubventioner i bilaga I till subventionsavtalet:

The full or partial exemption remission, or deferral specifically related to exports, of direct taxes or social welfare charges paid or payable by industrial or commercial enterprises. [fotnot utelämnad]

Den amerikanska patentboxen beviljar ”a partial exemption [...] related to exports [...] of direct taxes [...] payable by industrial or commercial enterprises.” Mot denna bakgrund finns det goda skäl att anta att en WTO-panel skulle komma till slutsatsen att den amerikanska patentboxen utgör en exportsubvention.

Situationen är något mer komplicerad i fråga om europeiska patentboxar. Ingen europeisk patentbox är i lagstiftning ”contingent [...] upon export performance”. Det betyder dock inte att frågan är avgjord. Artikel 3(1) klargör att en skattesubvention kan vara villkorad av exportresultat även om det inte finns någon uttrycklig lagbestämmelse som reglerar subventionen i detta avseende. Om WTO endast beaktade innehållet i lagregler skulle regeringar i handling kunna kringgå förbudet mot exportsubventioner.

Fotnot 4 till Artikel 3(1) anger kriterierna för att en de facto export-subvention ska anses föreligga:

This standard is met when the facts demonstrate that the granting of a subsidy, without having been made legally contingent upon export performance, is in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings. The mere fact that a subsidy is granted to enterprises which export shall not for that reason alone be considered to be an export subsidy within the meaning of this provision.

En skatteregel utgör en de facto export-subvention om beviljandet av subventionen ”is in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings.” Appellate Body-rapporten i Canada-Aircraft12 och panel-rapporten i Australia-Automotive Leather II13 betonar att en exportsubvention kan föreligga oavsett om de subventionerade bolagen tillåts verka på den inhemska marknaden. Det saknas likaledes betydelse om subventionen även syftar till att uppmuntra lokal verksamhet (lokala investeringar, skapandet av nya jobb etc.).

Samtidigt framhålls i fotnoten att det faktum att export-orienterade bolag gynnas av subventionen ”shall not for that reason alone” medföra att den klassificeras som en export-subvention. Det är en faktor som ska beaktas, men inte en tillräcklig förutsättning för att en exportsubvention ska anses föreligga. Det strider således inte mot Artikel 3(1) att allmänt verka för att den nationella industrin är internationellt konkurrenskraftig.

Nyckelformuleringen i fotnot 4 är ”tied to”. Formuleringen förutsätter en granskning av bevekelsegrunderna bakom regeringens beslut att subventionera ett enskilt företag eller en viss kommersiell sektor. Även om inga uttryckliga villkor uppställs i fråga om exportresultat eller exportinkomster, måste regeringen ha utformat subventionen på så sätt att uppmuntrandet av export eller av exportinkomster blir ett av dess huvudsyften. WTO granskar således samtliga omständigheter som har legat till grund för beslutet att bevilja subventionen och, som framgår av Australia-Automotive Leather II, dessa omständigheter ”taken together must demonstrate the subsidy is conditioned upon actual or anticipated exportation or export earnings.”

Omständigheterna som ska tillmätas betydelse kan variera i det enskilda fallet. Flertalet relevanta omständigheter kan dock indelas i tre olika (men delvis inbördes relaterade) kategorier:

  • Regeringsavsikter

  • Kategorier av mottagare

  • Exportbenägenhet

Appellate Body Report, ”Canada - Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft,” WT/DS70/AB/R (August 2, 1999).

Panel Report, ”Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather,” WT/DS126/R (May 25, 1999).

Regeringsavsikter

Inom ramen för denna kategori granskas subventionens utformning, funktion och syfte samt omständigheterna som har legat till grund för beslutet att bevilja subventionen. Regeringsavsikter kan spåras inte bara i lagstiftning och administrativ dokumentation, utan också i marknadsföringsmaterial och i offentliga uttalanden gjorda i samband med beviljandet av subventionen. I vissa fall kan regeringens avsikter med subventionen vara så tydliga att dessa omständigheter i sig är tillräckliga för att komma till slutsatsen att en exportsubvention föreligger.

Kategorier av mottagare

Här granskas främst vilka bolag som omfattas av subventionen. Är mottagarna främst bolag som verkar på den inhemska marknaden eller snarare exportberoende multinationella företag? Verkar mottagarna av subventionen inom ett stort antal olika industrisektorer eller ligger fokus på något eller några särskilt export-beroende sektorer? I vilken omfattning exporterar mottagarna av subventionen sina produkter? Det saknar betydelse om mottagarna av subventionen förstod eller borde ha förstått att subventionen var villkorad av exportresultatet eller förvärvandet av exportinkomster.

Exportbenägenhet

Den tredje kategorin tar sikte på omständigheter som potentiellt indikerar att subventionen i huvudsak har utformats i syfte att generera exportinkomster. Fokuserar subventionen på den inhemska marknaden eller utländska marknader? Uppmuntras eller förväntas bolag förvärva exportinkomster? Är subventionens storlek kopplad till eller villkorad av omfattningen av exportinkomsterna? Hur stor är sannolikheten att subventionen skulle ha beviljats om berörda bolag inte hade förvärvat exportinkomster? Framstår subventionen som meningslös såvitt den inte genererar exportinkomster?

Appellate Body i Canada-Aircraft noterar att följande faktor också ska beaktas:

The closer a subsidy brings a product to sale on the export market, the greater the possibility that the facts may demonstrate that the subsidy [is an export subsidy and] the further removed a subsidy is from sales on the export market, the less the possibility that the facts may demonstrate that the subsidy is ”contingent [...] in fact [...] upon export performance”.

Appelate Body framhåller dock att ”the nearness-to-the-export-market factor” aldrig ensam kan utgöra en tillräcklig förutsättning för att en export-subvention ska anses föreligga.

Analys av europeiska patentboxars exportbenägenhet

Europeiska patentbox-regimer fokuserar särskilt på geografiskt mobila inkomster och gränsöverskridande verksamhet. Patentboxars övergripande syfte är att förmå utländska MNF att flytta tillgångar och verksamhet som genererar IP-relaterade exportinkomster till patentbox-landet (”värdlandet”). Patentboxen skapar en win-win-situation för både MNF och värdlandets regering. MNF betalar mindre skatt på kvalificerade IP-inkomster än vad de skulle ha betalat i avsaknad av patentboxen och patentboxen möjliggör för regeringen att beskatta IP-inkomster som annars aldrig skulle ha deklarerats i värdlandet. Regimen kan också främja uppkomsten av relaterad sido-verksamhet och skapa bilden av att värdlandet är en attraktiv plats för att lokalisera multinationell verksamhet.

Dessa omständigheter i sig – dvs., såvitt avser regimernas bakomliggande syften – skulle kunna anses tillräckliga för att anse att europeiska patentbox-subventioner är ”tied to [...] actual or anticipated export earnings.” Det är likväl intressant att granska europeiska patentbox-regimer under ovan listade kategorier.

Europeiska patentboxar – regeringsavsikter

Det brukar framhållas från regeringshåll att patentboxens funktion är att stimulera innovation och inhemsk FoU. Representanter från den privata sektorn som marknadsför regimen brukar vara mer transparenta om regimens reella syfte. På deras hemsidor framhålls hur lågskatteregimen gör värdlandet till en ideal plats för multinationell industri att bedriva FoU och att förvalta IP-tillgångar och globala IP-inkomster.

Europeiska patentboxar – kategorier av mottagare

Den stora majoriteten av mottagarna av patentbox-subventioner utgörs av exportberoende MNF, verksamma särskilt inom patentintensiva industrier som bil-, dator-, elektronik- och läkemedelsindustrin. Tillgänglig statistik visar att patentbox-subventioner beviljas främst IP-tunga bolag. En OECD rapport från 2016 noterar i detta sammanhanget följande:

Silvia Appelt et al., ”R&D Tax Incentives: Evidence on Design, Incidence and Impacts,” OECD Science, Technology and Industry Policy Paper No. 32 (2016).

A large share of patent is held by a small number of large multinational corporations. In 2012, the 250 global corporations with the largest level of R&D investment accounted for 70 [percent] of patent families filed by the top-2000 corporate R&D investors at the five largest intellectual property offices worldwide [...]. This skew in the patent distribution is likely to be exacerbated when focusing on high revenue patents. This implies that benefits of ”patent boxes” and similar income-based provisions are likely to accrue mainly to multinational firms.14

Offentlig statistik i fråga om den brittiska patentboxen pekar i samma riktning. MNF uppbar cirka 95 procent av patentbox-subventionerna beviljade under perioden 2014–2015.15

Se Finley, ”Large Companies Claimed Most Patent Box Benefits in Fiscal 2014,” Tax Notes International, (September 19, 2016) och Finley, ”Nearly All U.K. Patent Box Benefits Went to Large Firms, HMRC Says,” Tax Notes International (September 18, 2017).

Europeiska patentboxar – exportbenägenhet

MNF exploaterar alltid skyddade IP-rättigheter på global basis. Inkomsterna förvärvade på värdlandets inhemska marknad representerar i normalfallet endast en bråkdel av MNFs totala IP-inkomster. Skatteintäkterna som går förlorade på den inhemska marknaden kompenseras mångfalt av skatteintäkter som värdlandet uppbär från patentbolagens globala IP-inkomster. Trots att värdländerna alltid betonar att huvudsyftet med patentboxen är att stimulera inhemsk FoU har ingen forskning hittills visat att regimerna har en sådan effekt på inhemsk FoU. En nyligen publicerad forskningsrapport visat tvärtom att införandet av patentboxar tenderar att ha en negativ inverkan på värdländernas FoU-intensitet.16

Patentbox-subventioner är särskilt ”close to the market”. I motsats till FoU-relaterade avdrag och skattereduktioner som beviljas i ett tidigt skede i utvecklingen av IP-tillgången – dvs. vid en tidpunkt när det fortfarande är oklart om FoU-satsningen kommer generera inkomster – beviljas patentbox-subventionen vid kommersialiseringen av den framgångsrikt utvecklade IP-tillgången. Patentbox-subventionens storlek är också direkt relaterad till storleken på (export)inkomsterna. Desto mer IP-inkomster som förvärvas under regimen, desto större blir subventionen. Patentbox-subventionen uppmuntrar således MNF att maximera summan globala IP-inkomster deklarerade under regimen.

Om MNF – särskilt utländska MNF – inte förvärvade exportinkomster skulle regimens underliggande syfte undermineras. Det är högst osannolikt att patentbox-subventioner skulle beviljas såvitt kvalificerade bolag inte förvärvade exportinkomster. Det vore vidare närmast meningslöst ur ett skattepolitiskt perspektiv att införa en patentbox-regim begränsad till den inhemska marknaden. En sådan regim skulle vara ointressant för MNF som, av förklarliga skäl, vill exploatera utvecklade IP-tillgångar på global basis.

Se Annette Alstadsaeter et al., ”Patent Boxes Design, Patent Location and Local R&D,” IPTS Working Paper on Corporate R&D and Innovation, No. 6/2015.

3 UTVÄRDERING AV USAS OCH EUROPAS PATENTBOX-REGIMER

Om den amerikanska patentboxen uppfyller kriterierna för en de jure export-subvention, förtjänar europeiska patentboxar att anses som de facto export-subventioner. Beslutet att införa en patentbox grundas alltid på vetskapen att regimen kommer att generera IP-relaterade export-inkomster. Europeiska patentbox-regimer är därför genomgående ”tied to actual or anticipated exportation or export earnings.”

Den enda materiella skillnaden mellan USAs och europeiska patentboxar är att de senare också subventionerar förvärv av IP-inkomster på den inhemska marknaden. Det är dock mindre smärtsamt att offra inhemska skatteintäkter när de representerar ett par procent av den totala skattesubventionen (som är fallet i fråga om europeiska patentboxar) än när de representerar en majoritet av den totala skattesubventionen (vilket skulle vara fallet om den amerikanska patentboxen även omfattade IP-inkomster förvärvade på den amerikanska marknaden).

4 SLUTSATSER

Beslutar EU-kommissionen att anmäla den amerikanska patentboxen till WTO för att denna strider mot subventionsavtalet är sannolikheten stor att USA svarar med samma mynt och anmäler de europeiska patentboxarna. Det är också möjligt att ett tredje land anmäler både USAs och Europas patentboxar till WTO. Ett beslut av en WTO-panel att patentboxarna strider mot subventionsavtalet innebär dock inte med automatik att hela patentboxen är regelvidrig. Subventionsavtalet omfattar endast försäljning av varor och det kan inte uteslutas att en del av subventionen anses relaterad till rent tjänstebaserad verksamhet.

Ett beslut av en WTO-panel att en del av patentbox-subventionen utgör en exportsubvention skulle likväl ha en tillnyktrande effekt på länder som har infört eller överväger att införa en patentbox-regim. Ett negativt panel-beslut skulle sannolikt också utlösa en global debatt om det legitima i att införa lågskatteregimer som i grunden enbart syftar till att stjäla skatteintäkter från konkurrentländer.

Torsten Fensby har tidigare arbetat pa° bland annat OECD och Nordiska ministerra°det.